Pareri urbanistici e competenze

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui seguenti ricorsi in appello:
1) numero di registro generale 4825 del 2017, proposto dai signori Renato
Chiaranti ed Ersilia Stefanini, rappresentati e difesi dall’avvocato Umberto
Segarelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G.B.
Morgagni, 2/A,
contro
– il Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avvocato Paolo Gennari, domiciliato presso la Segreteria del
Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
– il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e la
Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio dell’Umbria,
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex
lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
– dell’Impresa Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano,
rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio
in Roma, via Panama n. 86;
– dell’Albergo Lido S.r.l., non costituito in giudizio;
2) numero di registro generale 4828 del 2017, proposto dai signori Renato
Chiaranti ed Ersilia Stefanini, rappresentati e difesi dall’avvocato Umberto
Segarelli, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via G.B. Morgagni,
2/A,
contro
il Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avvocato Paolo Gennari, con domicilio eletto presso la
Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13,
nei confronti
– dell’Albergo Lido S.r.l. e della Regione Umbria non costituiti in giudizio;
– dell’Impresa Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano,
rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio
Giovanni Ranalli in Roma, via Panama n. 86;
per la riforma
quanto al ricorso n. 4828 del 2017:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria (sezione
Prima) n. 751/2016, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 4825 del 2017:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria (sezione
Prima) n. 750/2016, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Terni, della Impresa
Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano, del Ministero dei
beni e delle attività culturali e del turismo, della Soprintendenza archeologia
belle arti e paesaggio dell’Umbria;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2021, il Cons.
Giuseppe Rotondo, nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto di appello R.G. n. 4825/2017, i signori Renato Chiaranti ed
Ersilia Stefanini propongono appello avverso la sentenza del T.A.R. per
l’Umbria n. 750/2016, assunta nella camera di consiglio del 12 ottobre
2016, pubblicata il 6 dicembre 2016, di cui chiedono l’annullamento o la
riforma e, in accoglimento del gravame, l’annullamento: del “Piano
attuativo di iniziativa privata per la trasformazione urbanistica del
complesso edilizio ex <> a Piediluco (ditta Impresa
Ponteggia S.n.c.” adottato con delibera di G.C. n. 170 del 7 maggio 2014,
approvato con delibera della G.C. n. 93 del 1 aprile 2015, della quale i
ricorrenti assumono di avere avuto conoscenza a seguito della
pubblicazione sul B.U.R. n. 28 (serie avvisi e concorsi) del 14 ottobre 2015;
del parere di compatibilità paesaggistica, accordato dall’indicata
Soprintendenza con nota 23luglio 2014, prot. n. 14325; del parere di non
assoggettabilità alla procedura di valutazione di incidenza, di cui all’art. 6
del d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120, accordato della Regione Umbria con nota
prot. 160542 del 13 novembre 2014; del parere di compatibilità
idrogeologica, idraulica e sismica (art. 89 D.P.R. n. 380/2001), espresso
dalla Giunta Comunale con la impugnata delibera 7 maggio 2014, n. 170 (di
adozione del P.A.) nonché del parere 11 aprile 2014 dalla Commissione
Comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio.
2.Con il ricorso di prima istanza (N.R.G. 824/2015), gli odierni appellanti –
sul presupposto di essere proprietari ognuno di un appartamento
costituente parte di un edificio in Piediluco, una parete perimetrale del
quale è in aderenza a quella dell’edificio (Albergo Lido) della Impresa
Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo, Augusto e Stefano (società
controinteressata) – avevano impugnato i medesimi atti, lamentando
l’illegittimità degli atti di assenso edilizio, inclusi quelli presupposti di
pianificazione generale e attuativa.
2.1. Il ricorso veniva affidato a otto motivi di gravame sussumibili nella
violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere. I ricorrenti
deducevano violazioni di carattere sia formale e procedimentale che
sostanziale.
2.2.In particolare, quanto ai vizi di carattere procedimentale, essi
deducevano: omessa comunicazione di avvio del procedimento di
approvazione del piano attuativo; assenza del parere regionale in materia
sismica; incompetenza della Commissione comunale per la qualità
architettonica e del paesaggio a rendere tale parere; incompetenza della
Giunta ad approvare il piano attuativo, in luogo del Consiglio comunale;
difetto di motivazione dei pareri della medesima Commissione e della
Soprintendenza; approvazione del piano regolatore comunale generale del
Comune di Terni in difetto di V.A.S.; quanto ai vizi sostanziali: che il piano
regolatore consentirebbe ristrutturazioni di tipo conservativo e non anche a
carattere demolitorio come quella in contestazione; omessa valutazione
preventiva per stabilire la necessità, o meno, di compiere l’iter di V.A.S.;
omessa valutazione di incidenza degli interventi in contestazione;
ricostruzione dell’edificio in contestazione con sagoma differente rispetto a
quella originaria; errata classificazione dei lavori in questione come di “ristrutturazione edilizia” laddove si consentirebbe, invece, una nuova
costruzione; illegittimo aumento di cubatura o superficie utile coperta;
illegittimità dei condoni riguardanti l’edificio in contestazione.
2.3. Si costituivano in giudizio il Comune di Terni e il Ministero per i Beni e
le Attività Culturali e del Turismo – Soprintendenza per i Beni
Architettonici e Paesaggistici. dell’Umbria per resistere al ricorso.
3.Il T.A.R. respingeva il ricorso e condannava i ricorrenti alle spese del
giudizio.
4. Il giudice di prime cure osservava che:
4.a) sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento, trova
applicazione l’art. 13 della legge n. 241 del 1990 nonché la legge regionale
n. 11 del 2005;
4.b) sulla competenza della Commissione comunale per la qualità
architettonica e del paesaggio a rendere il parere sismico, trova applicazione
l’art. 24, comma 9, della citata legge regionale n. 11 del 2005;
4.c) sulla competenza della Giunta comunale in ordine al piano attuativo, la
normativa nazionale introdotta dal c.d. decreto sviluppo (d.l. n. 70 del
2011), acconsente a che la Giunta possa deliberarne l’approvazione;
4.d) le valutazioni contenute nel parere reso dalla Commissione comunale
appaiono sufficientemente motivate per relationem;
4.e) la motivazione resa nel parere espresso dalla Soprintendenza Belle Arti
e Paesaggio dell’Umbra risulta essere stata ulteriormente esplicitata dalla
medesima Soprintendenza in occasione del “Rapporto descrittivo dello
sviluppo del procedimento”;
4.f) il vizio di difetto di V.A.S. è insuscettibile di inficiare la procedura in
esame in quanto il PRG non è oggetto di impugnativa e il piano attuativo
non apporta ad esso varianti;
4.g) l’intervento edilizio (demolizione e ricostruzione dell’edificio) è
riconducibile alla tipologia della ristrutturazione edilizia in quanto, pur
comportando una leggera modifica di sagoma – mediante arretramento del
suo volume, per rendere l’edificio maggiormente omogeneo all’aggregato
urbano di riferimento rispetto alla sponda del lago e contribuire, così, ad
una maggiore godibilità dell’ambiente circostante mantenendo
sostanzialmente inalterato il quadro d’insieme – esso è rispettoso del
volume e contempla, altresì, una altezza inferiore rispetto a quella
originaria.
5. Gli originari ricorrenti appellano la sentenza n. 750/2016 per i seguenti
motivi.
5.a. Error in procedendo – Violazione dell’art. 70 del c.p.a.
5.a.a. Il T.A.R. ha omesso di esaminare la richiesta di riunione formulata dai
ricorrenti per iscritto, in seno alla memoria di replica 16 settembre 2016, e
per aver omesso la riunione del ricorso n. 849/2015 (ad oggetto:
impugnazione dei condoni rilasciati dal Comune con riguardo a porzioni
notevolmente rilevanti dell’edificio “Hotel Lido’ di Piediluco, quale la
sopraelevazione di 3 piani dell’originario corpo, l’ampliamento mediante
aggiunzione di una salone pranzo in avanzamento verso il lago,
l’avanzamento del corpo centrale verso la Piazza Bonanni del centro di
Piediluco) a quello n. 824/2015; la decisione sulla legittimità o meno dei
condoni era di rilievo in ordine alla decisione giudiziale direttamente
inerente il P.A.
5.b. Motivo correlato ai motivi VI/A e VII del ricorso di primo grado.
Error in iudicando – Incompetenza – Violazione e falsa applicazione di legge
(L.r. n. 11/2005 artt. 17 e 18 e L.r. n. 1/2015, Art. 31 e 32 ; D.L. 13 maggio
2011, n. 70, art. 5, co. 13, lett. b) – Violazione e travisamento del P.R.G. –
Violazione, mancata e falsa applicazione di legge (T.U. Edilizia D.P.R. n.
380/2001, art. 3, co. 1, lett. d) [secondo e terzo periodo] in correlazione
all’art. 1, co 1, del medesimo T.U.) – Erronea e falsa applicazione di legge
(L.r. n. 1/2004, art. 3, co. 1, lett. d) [come sostituita dall’art. 52, comma 2,
L.R. 16 settembre 2011, n. 8]):
5.b.b. Il P.R.G. vigente prevede la conservazione delle connotazioni dei
fabbricati esistenti.
Le N.T.A. [del P.P. del Centro storico di Piediluco] in particolare l’art. 10
(trascritto nella delibera di G.C. n. 93/2015) consentono sì ristrutturazioni,
ma a carattere conservativo, atteso che le modifiche di sagoma sono
ammesse per le sole coperture, e che l’art. 56, co. 2, delle N.T.A. del P.R.G.
p.o. (del 2008) stabilisce, per le << zone a insediamenti residenziali storici>> “Gli interventi in queste zone sono finalizzati alla salvaguardia delle
caratteristiche storico-tipologiche degli edifici e dell’impianto urbano …”.
Il TAR, non si sarebbe curato di prendere in considerazione le disposizioni
pianificatorie primarie, bensì ha sostenuto, in ritenuto contrasto rispetto alle
richiamate prescrizioni di P.R.G, che le opzioni di radicale trasformazione
per via di demolizione e nuova sostitutiva costruzione, introdotte e
consentite dal Piano impugnato, sarebbero coerenti con le citate regole di
pianificazione generale. L’affermata coerenza è ritenuta errata “là dove, invece,
è stata sostituita una scelta di radicale trasformazione del contesto urbano e paesaggistico
a una sovraordinata opzione conservativa. Il P.A. ha variato, rispetto al P.R.G., le
scelte urbanistiche riguardanti il punto centrale del paese di Piediluco, variazione questa
necessariamente di competenza consiliare per disposto di legge”. E’ lo stesso D.P.R. n.
380/2001, all’art. 3, co. 1, lett. d). [secondo e terzo periodo], in correlazione
all’art. 1, co 1, del medesimo T.U., a stabilire che, quanto ad immobili
ricadenti in ambiti paesaggisticamente protetti e vincolati (come appunto il
paese di Piediluco), non possono essere praticati interventi di innovazione
edilizia consistenti in demolizioni e ricostruzioni innovative quanto a
sagoma.
5.c. Errores in procedendo ed in iudicando – Travisamento – Violazione, mancata
e falsa applicazione di legge (T.U. Edilizia D.P.R. n. 380/2001, art. 3, co. 1,
lett. d) [secondo e terzo periodo] in correlazione all’art. 1, co 1, del
medesimo T.U.) – Erronea e falsa applicazione di legge (L.r. n. 1/2004, art.
3, co. 1, lett. d) [come sostituita dall’art. 52, comma 2, L.R. 16 settembre
2011, n. 8]).
5.c.c. Il contesto paesaggistico in cui ricade l’intervento è protetto in virtù
di specifico provvedimento ed ex lege (vincolo paesaggistico ex D.M. 5
gennaio 1976 e d.lgs. n. 42/2004, art. 136, e sito di interesse comunitario ex
D.P.R. n. 357/1997). Il Comune, nel consentire una demolizione integrale
seguita da ristrutturazione con sagoma differente, e con il qualificare
consimile intervento come di “ristrutturazione” (con ciò che ne consegue in
tema di regole e quantità edificatorie) contrasta con le disposizioni di legge.
Dal confronto e dalla disamina delle tavole, di P.A., n. 2 “elaborato stato di
fatto” e n. 3 “elaborato di progetto” emergerebbe l’errore commesso dal T.A.R.,
la fallacità del decisum in correlazione alle norme in rubrica, nonché il fatto
che il piano attuativo stesso abilita a demolire e ricostruire con radicalmente
difforme sagoma.
Gli atti ufficiali consentono di dire e ritenere che “sia stata rispettata la
medesima sagoma dell’edificio preesistente” e “non consentono, quindi, di dar spazio ad
un’iniziativa edificatoria affrancandola – quanto a distanze dai confini, quanto ad
arretramento dalle strade e piazze, quanto a standards da rispettare – dall’osservanza
delle vigenti regole sull’uso del territorio e sui rapporti di vicinato mediante una
qualificazione interdetta dalla legge”. Le componenti grafico-progettuali del P.A.
attesterebbero, infatti, il contrario, posto che per “sagoma” di un edificio è
da intendersi la conformazione planovolumetrica della costruzione e il suo
perimetro considerato in senso verticale ed orizzontale, ovvero il contorno
che viene ad assumere l’edificio, ivi comprese le strutture perimetrali con gli
aggetti e gli sporti. Nel caso di specie, il contorno e il perimetro
dell’esistente e del progettato differirebbero marcatamente.
5.d. Doglianza correlata al motivo VI/C del ricorso di primo grado –
Errores in procedendo ed in iudicando – Travisamento – Violazione e falsa
applicazione di legge (D.P.R. n. 380/2001, art. 3, co. 1, lettere d) [secondo e
terzo periodo] ed e), in relazione al ed in combinato con il R.R. n. 9/3
novembre 2008, art. 25, co. 2 (ora, dall’art. 25 co. 2, della L.r. n. 1 del 2015;
N.T.A. del P.R.G., Art. 29, co. 3; art. 8 del D.M. n. 1444/1968; art. 3 co. 1,
lett. d), del T.U. edilizia); art. 66 del c.p.a.
5.d.d. Il piano attuativo prevede la realizzazione di un edificio che per le sue
connotazioni, non può essere qualificabile come ristrutturazione, bensì
come “nuova costruzione”. In particolare:
– l’arretramento del sostitutivo nuovo edificio, contemplato dal piano, dal
ciglio (carrabile) di via Noceta misura da circa ml. 4,00 a ml. 2,00 (tale
ultima esigua misura all’angolo con piazza Bonanni); l’arretramento rispetto
a detta piazza misura da ml. 2,50 (all’altezza del menzionato angolo) a ml.
4,50 circa. Tanto, in violazione delle norme in rubrica che stabiliscono,
quanto ad aree interne ai centri abitati, per strade di larghezza inferiore a
ml. 7, l’arretramento di minimo 5,00 ml;
– il Piano consente che l’edificio sostitutivo ascenda, al colmo, ad altezza
maggiore rispetto alla vicinissima chiesa romanica di S. Francesco;
– sotto questo profilo, il TAR non avrebbe preso in esame gli indizi forniti
dalla perizia di parte, né si sarebbe avvalso dell’ausilio di cui all’art. 66 del
c.p.a. per il riscontro di quanto risultante dalla citata perizia di parte.
5.e. Errores in iudicando – Violazione e falsa applicazione di legge e dei
principi generali (Art. 117 della Costituzione — T.U. Edilizia, art. 89, c. 1;
art. 4 L.r. n. 1/2004 ed artt. 24 co. 9, e 37, co. 3, della L.r. n. 11/2005) –
Eccesso di potere – Incompetenza della Commissione per la qualità
architettonica e del paesaggio.
5.e.e. La decisione risulterebbe errata al confronto con l’art. 24 della L.R. 11
del 2005, norma, quest’ultima, in base alla quale è stato respinto il motivo
di ricorso proposto avverso la censura di incompetenza della Commissione
comunale. Detta norma, con lo stabilire che il Comune in sede di adozione
(quindi, per esso, uno degli organi politici dell’ente) “esprime parere ai fini
dell’articolo 89 del D.P.R. n. 380/2001… , sentito il parere della commissione
comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio”, altro non avrebbe stabilito
se non che anche l’ente pianificatore deve esprimersi riguardo alla tematica
della compatibilità sismica del piano in avvio di iter di approvazione, ma,
ciò, senza porre nel nulla (detto art. 24 della legge regionale) la regola di
legge statale, che obbliga alla richiesta di parere all’ufficio regionale
competente in materia sismica. E invero, se il disposto del comma 9
dell’art. 24 della L.r. n. 11/2005 fosse da intendere derogatorio rispetto
all’art. 89 del D.P.R. n. 380 del 2001, la norma regionale in questione
sarebbe viziata da incostituzionalità per violazione dell’art. 117 della Carta e
ne dovrebbe essere valutata la sua rimessione alla Corte per l’esame di
legittimità costituzionale.
5.f. Errores in iudicando ed in procedendo – Travisamento – inadeguata
motivazione della sentenza – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della
L. n. 241/1990 e dei principi generali in materia di atti amministrativi.
5.f.f. La motivazione del parere è carente. Il TAR ha ritenuto sufficiente la
motivazione per relationem ai verbali, tuttavia dai verbali non risulterebbe
essere stato compiuto alcun raffronto tra i valori paesaggistici del contesto
e l’opera edilizia in fieri; inoltre, nei detti verbali non risulterebbe espresso
alcun giudizio di compatibilità fra il fabbricato realizzando ex P.A. ed il
vincolo/valore paesaggistico dell’ambito di intervento, e men che meno
risulta un giudizio motivato adeguatamente.
5.f.f.f. Anche la motivazione del parere favorevole reso dalla
Soprintendenza beni architettonici e paesaggistici dell’Umbria, del 23 luglio
2014, n. 14325, reso , sarebbe illegittimo per apoditticità. Il
TAR non ha, infatti, accolto la censura sulla scorta del soprintendentizio
“Rapporto descrittivo dello sviluppo del procedimento”. Tuttavia, tale
scritto risulterebbe “1) acquisito al giudizio in data e forma ignota; 2) datato
“Perugia, 4 novembre 2013” ; 3) privo di numero di protocollo; 4) palesemente
funzionale ad integrare il parere impugnato, ma ex post rispetto alla conclusione del
procedimento di pianificazione attuativa, dato che nell’oggetto’ reca riferimento al
“Ricorso al TAR con sospensiva Avv. Chiaranti Renato e Stefanini Ersilia”.
5.g. Errores in procedendo ed in iudicando – Travisamento, per erronea
interpretazione del petitum – Violazione dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 1 del
c.p.a., e dei correlati principi generali.
5.g.g. Il Tribunale di primo grado avrebbe del tutto omesso di decidere in
ordine al quarto motivo del ricorso introduttivo, relativo alla omessa V.A.S.
ai fini dell’approvazione del piano attuativo che, per i piani inerenti siti di
interesse comunitario (quale è il Lago di Piediluco), risulta necessaria ai
sensi del d.lgs, 3 aprile 2006, n. 152, art. 6, commi 3 e 3-bis, ed art. 12.
5.h. Errores in procedendo ed in iudicando – Violazione e falsa applicazione di
legge (art. 5 del D.P.R. n. 357/1997, segnatamente co. 7) – Travisamento,
per erronea interpretazione del petitum – Violazione dell’art. 112 c.p.c.,
dell’art. 1 del c.p.a., e dei correlati principi generali.
5.h.h. Il giudice di primo grado non ha correttamente esaminato la censura
dedotta col quinto motivo di ricorso, relativa alla omessa valutazione, non
della VAS bensì, della incidenza sul sito Piediluco, di interesse comunitario.
La Regione non avrebbe curato la verificazione d’incidenza, né si sarebbe
espressa motivatamente riguardo alle indicazioni in merito all’incidenza
contenute negli elaborati del P.A.
6. Si sono costituiti in giudizio, per resistere all’appello, il Comune di Terni,
il Ministero dei beni e delle attività culturali e l’impresa Ponteggia S.n.c. di
Ponteggia Massimo Augusto e Stefano.
6.1. Il Comune, oltre a chiedere il rigetto dell’appello, ha eccepito
l’inammissibilità del motivo col quale è stata introdotta in primo grado, e
riproposta in appello, la censura relativa all’asserito difetto di competenza
della Commissione comunale a rendere il parere sismico.
7. Con atto di appello R.G. n. 4828/2017, i signori Renato Chiaranti ed
Ersilia Stefanini propongono appello avverso la sentenza del T.A.R. per
l’Umbria n. 751/2016, assunta nella camera di consiglio del 12 ottobre
2016, pubblicata il 6 dicembre 2016, di cui chiedono l’annullamento o
riforma.
8. Con il ricorso di primo grado (R.G. n. 849/2015), integrato con motivi
aggiunti proposti successivamente al deposito documentale
dell’Amministrazione, gli odierni appellanti, premesso di essere proprietari
ognuno di un appartamento costituente parte di un edificio in Piediluco
(C.so Raniero Salvati, ove risiede la ricorrente sig.ra Stefanini) una parete
perimetrale del quale è in aderenza a quella dell’edificio (Albergo Lido)
della controinteressata, avevano chiesto l’annullamento della concessione
edilizia in sanatoria 3 agosto 2011, prot. 113861, relativa a lavori di
tamponatura al piano terra su due lati di un portico con infissi metallici e
parapetto in muratura, ampliamento al piano primo lato sud, ampliamento
in sopraelevazione degli interi piano quarto e piano quinto; della
concessione edilizia in sanatoria 3 agosto 2011, prot. 113880, relativa a:
realizzazione di un locale, ad uso sala ristorante, al piano primo dell’ala
nord-ovest entrambe concernenti l’edificio già Albergo Ristorante Lido, in
Terni, Loc. Piediluco, Piazza Bonanni n. 2, Foglio catastale 170, Particelle
116 e 117 ; e di tutti gli atti – preparatori, connessi, istruttori, consultivi – dei
procedimenti che hanno portato al rilascio delle impugnate concessioni
edilizie a sanatoria, segnatamente dei pareri della Commissione Edilizia
Comunale integrata, espressi, rispettivamente, nelle sedute del 17 giugno
2003 e del 19 aprile 2007, nonché degli atti di nomina della suddetta
Commissione.
9. Questi i motivi del gravame in prime cure:
9.1. Violazione erronea e falsa applicazione di legge, in relazione all’art.
146,