Pareri urbanistici e competenze

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui seguenti ricorsi in appello:
1) numero di registro generale 4825 del 2017, proposto dai signori Renato
Chiaranti ed Ersilia Stefanini, rappresentati e difesi dall’avvocato Umberto
Segarelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G.B.
Morgagni, 2/A,
contro
– il Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avvocato Paolo Gennari, domiciliato presso la Segreteria del
Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
– il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e la
Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio dell’Umbria,
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex
lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
– dell’Impresa Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano,
rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio
in Roma, via Panama n. 86;
– dell’Albergo Lido S.r.l., non costituito in giudizio;
2) numero di registro generale 4828 del 2017, proposto dai signori Renato
Chiaranti ed Ersilia Stefanini, rappresentati e difesi dall’avvocato Umberto
Segarelli, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via G.B. Morgagni,
2/A,
contro
il Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avvocato Paolo Gennari, con domicilio eletto presso la
Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13,
nei confronti
– dell’Albergo Lido S.r.l. e della Regione Umbria non costituiti in giudizio;
– dell’Impresa Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano,
rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio
Giovanni Ranalli in Roma, via Panama n. 86;
per la riforma
quanto al ricorso n. 4828 del 2017:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria (sezione
Prima) n. 751/2016, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 4825 del 2017:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria (sezione
Prima) n. 750/2016, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Terni, della Impresa
Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano, del Ministero dei
beni e delle attività culturali e del turismo, della Soprintendenza archeologia
belle arti e paesaggio dell’Umbria;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2021, il Cons.
Giuseppe Rotondo, nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto di appello R.G. n. 4825/2017, i signori Renato Chiaranti ed
Ersilia Stefanini propongono appello avverso la sentenza del T.A.R. per
l’Umbria n. 750/2016, assunta nella camera di consiglio del 12 ottobre
2016, pubblicata il 6 dicembre 2016, di cui chiedono l’annullamento o la
riforma e, in accoglimento del gravame, l’annullamento: del “Piano
attuativo di iniziativa privata per la trasformazione urbanistica del
complesso edilizio ex <> a Piediluco (ditta Impresa
Ponteggia S.n.c.” adottato con delibera di G.C. n. 170 del 7 maggio 2014,
approvato con delibera della G.C. n. 93 del 1 aprile 2015, della quale i
ricorrenti assumono di avere avuto conoscenza a seguito della
pubblicazione sul B.U.R. n. 28 (serie avvisi e concorsi) del 14 ottobre 2015;
del parere di compatibilità paesaggistica, accordato dall’indicata
Soprintendenza con nota 23luglio 2014, prot. n. 14325; del parere di non
assoggettabilità alla procedura di valutazione di incidenza, di cui all’art. 6
del d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120, accordato della Regione Umbria con nota
prot. 160542 del 13 novembre 2014; del parere di compatibilità
idrogeologica, idraulica e sismica (art. 89 D.P.R. n. 380/2001), espresso
dalla Giunta Comunale con la impugnata delibera 7 maggio 2014, n. 170 (di
adozione del P.A.) nonché del parere 11 aprile 2014 dalla Commissione
Comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio.
2.Con il ricorso di prima istanza (N.R.G. 824/2015), gli odierni appellanti –
sul presupposto di essere proprietari ognuno di un appartamento
costituente parte di un edificio in Piediluco, una parete perimetrale del
quale è in aderenza a quella dell’edificio (Albergo Lido) della Impresa
Ponteggia S.n.c. di Ponteggia Massimo, Augusto e Stefano (società
controinteressata) – avevano impugnato i medesimi atti, lamentando
l’illegittimità degli atti di assenso edilizio, inclusi quelli presupposti di
pianificazione generale e attuativa.
2.1. Il ricorso veniva affidato a otto motivi di gravame sussumibili nella
violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere. I ricorrenti
deducevano violazioni di carattere sia formale e procedimentale che
sostanziale.
2.2.In particolare, quanto ai vizi di carattere procedimentale, essi
deducevano: omessa comunicazione di avvio del procedimento di
approvazione del piano attuativo; assenza del parere regionale in materia
sismica; incompetenza della Commissione comunale per la qualità
architettonica e del paesaggio a rendere tale parere; incompetenza della
Giunta ad approvare il piano attuativo, in luogo del Consiglio comunale;
difetto di motivazione dei pareri della medesima Commissione e della
Soprintendenza; approvazione del piano regolatore comunale generale del
Comune di Terni in difetto di V.A.S.; quanto ai vizi sostanziali: che il piano
regolatore consentirebbe ristrutturazioni di tipo conservativo e non anche a
carattere demolitorio come quella in contestazione; omessa valutazione
preventiva per stabilire la necessità, o meno, di compiere l’iter di V.A.S.;
omessa valutazione di incidenza degli interventi in contestazione;
ricostruzione dell’edificio in contestazione con sagoma differente rispetto a
quella originaria; errata classificazione dei lavori in questione come di “ristrutturazione edilizia” laddove si consentirebbe, invece, una nuova
costruzione; illegittimo aumento di cubatura o superficie utile coperta;
illegittimità dei condoni riguardanti l’edificio in contestazione.
2.3. Si costituivano in giudizio il Comune di Terni e il Ministero per i Beni e
le Attività Culturali e del Turismo – Soprintendenza per i Beni
Architettonici e Paesaggistici. dell’Umbria per resistere al ricorso.
3.Il T.A.R. respingeva il ricorso e condannava i ricorrenti alle spese del
giudizio.
4. Il giudice di prime cure osservava che:
4.a) sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento, trova
applicazione l’art. 13 della legge n. 241 del 1990 nonché la legge regionale
n. 11 del 2005;
4.b) sulla competenza della Commissione comunale per la qualità
architettonica e del paesaggio a rendere il parere sismico, trova applicazione
l’art. 24, comma 9, della citata legge regionale n. 11 del 2005;
4.c) sulla competenza della Giunta comunale in ordine al piano attuativo, la
normativa nazionale introdotta dal c.d. decreto sviluppo (d.l. n. 70 del
2011), acconsente a che la Giunta possa deliberarne l’approvazione;
4.d) le valutazioni contenute nel parere reso dalla Commissione comunale
appaiono sufficientemente motivate per relationem;
4.e) la motivazione resa nel parere espresso dalla Soprintendenza Belle Arti
e Paesaggio dell’Umbra risulta essere stata ulteriormente esplicitata dalla
medesima Soprintendenza in occasione del “Rapporto descrittivo dello
sviluppo del procedimento”;
4.f) il vizio di difetto di V.A.S. è insuscettibile di inficiare la procedura in
esame in quanto il PRG non è oggetto di impugnativa e il piano attuativo
non apporta ad esso varianti;
4.g) l’intervento edilizio (demolizione e ricostruzione dell’edificio) è
riconducibile alla tipologia della ristrutturazione edilizia in quanto, pur
comportando una leggera modifica di sagoma – mediante arretramento del
suo volume, per rendere l’edificio maggiormente omogeneo all’aggregato
urbano di riferimento rispetto alla sponda del lago e contribuire, così, ad
una maggiore godibilità dell’ambiente circostante mantenendo
sostanzialmente inalterato il quadro d’insieme – esso è rispettoso del
volume e contempla, altresì, una altezza inferiore rispetto a quella
originaria.
5. Gli originari ricorrenti appellano la sentenza n. 750/2016 per i seguenti
motivi.
5.a. Error in procedendo – Violazione dell’art. 70 del c.p.a.
5.a.a. Il T.A.R. ha omesso di esaminare la richiesta di riunione formulata dai
ricorrenti per iscritto, in seno alla memoria di replica 16 settembre 2016, e
per aver omesso la riunione del ricorso n. 849/2015 (ad oggetto:
impugnazione dei condoni rilasciati dal Comune con riguardo a porzioni
notevolmente rilevanti dell’edificio “Hotel Lido’ di Piediluco, quale la
sopraelevazione di 3 piani dell’originario corpo, l’ampliamento mediante
aggiunzione di una salone pranzo in avanzamento verso il lago,
l’avanzamento del corpo centrale verso la Piazza Bonanni del centro di
Piediluco) a quello n. 824/2015; la decisione sulla legittimità o meno dei
condoni era di rilievo in ordine alla decisione giudiziale direttamente
inerente il P.A.
5.b. Motivo correlato ai motivi VI/A e VII del ricorso di primo grado.
Error in iudicando – Incompetenza – Violazione e falsa applicazione di legge
(L.r. n. 11/2005 artt. 17 e 18 e L.r. n. 1/2015, Art. 31 e 32 ; D.L. 13 maggio
2011, n. 70, art. 5, co. 13, lett. b) – Violazione e travisamento del P.R.G. –
Violazione, mancata e falsa applicazione di legge (T.U. Edilizia D.P.R. n.
380/2001, art. 3, co. 1, lett. d) [secondo e terzo periodo] in correlazione
all’art. 1, co 1, del medesimo T.U.) – Erronea e falsa applicazione di legge
(L.r. n. 1/2004, art. 3, co. 1, lett. d) [come sostituita dall’art. 52, comma 2,
L.R. 16 settembre 2011, n. 8]):
5.b.b. Il P.R.G. vigente prevede la conservazione delle connotazioni dei
fabbricati esistenti.
Le N.T.A. [del P.P. del Centro storico di Piediluco] in particolare l’art. 10
(trascritto nella delibera di G.C. n. 93/2015) consentono sì ristrutturazioni,
ma a carattere conservativo, atteso che le modifiche di sagoma sono
ammesse per le sole coperture, e che l’art. 56, co. 2, delle N.T.A. del P.R.G.
p.o. (del 2008) stabilisce, per le << zone a insediamenti residenziali storici>> “Gli interventi in queste zone sono finalizzati alla salvaguardia delle
caratteristiche storico-tipologiche degli edifici e dell’impianto urbano …”.
Il TAR, non si sarebbe curato di prendere in considerazione le disposizioni
pianificatorie primarie, bensì ha sostenuto, in ritenuto contrasto rispetto alle
richiamate prescrizioni di P.R.G, che le opzioni di radicale trasformazione
per via di demolizione e nuova sostitutiva costruzione, introdotte e
consentite dal Piano impugnato, sarebbero coerenti con le citate regole di
pianificazione generale. L’affermata coerenza è ritenuta errata “là dove, invece,
è stata sostituita una scelta di radicale trasformazione del contesto urbano e paesaggistico
a una sovraordinata opzione conservativa. Il P.A. ha variato, rispetto al P.R.G., le
scelte urbanistiche riguardanti il punto centrale del paese di Piediluco, variazione questa
necessariamente di competenza consiliare per disposto di legge”. E’ lo stesso D.P.R. n.
380/2001, all’art. 3, co. 1, lett. d). [secondo e terzo periodo], in correlazione
all’art. 1, co 1, del medesimo T.U., a stabilire che, quanto ad immobili
ricadenti in ambiti paesaggisticamente protetti e vincolati (come appunto il
paese di Piediluco), non possono essere praticati interventi di innovazione
edilizia consistenti in demolizioni e ricostruzioni innovative quanto a
sagoma.
5.c. Errores in procedendo ed in iudicando – Travisamento – Violazione, mancata
e falsa applicazione di legge (T.U. Edilizia D.P.R. n. 380/2001, art. 3, co. 1,
lett. d) [secondo e terzo periodo] in correlazione all’art. 1, co 1, del
medesimo T.U.) – Erronea e falsa applicazione di legge (L.r. n. 1/2004, art.
3, co. 1, lett. d) [come sostituita dall’art. 52, comma 2, L.R. 16 settembre
2011, n. 8]).
5.c.c. Il contesto paesaggistico in cui ricade l’intervento è protetto in virtù
di specifico provvedimento ed ex lege (vincolo paesaggistico ex D.M. 5
gennaio 1976 e d.lgs. n. 42/2004, art. 136, e sito di interesse comunitario ex
D.P.R. n. 357/1997). Il Comune, nel consentire una demolizione integrale
seguita da ristrutturazione con sagoma differente, e con il qualificare
consimile intervento come di “ristrutturazione” (con ciò che ne consegue in
tema di regole e quantità edificatorie) contrasta con le disposizioni di legge.
Dal confronto e dalla disamina delle tavole, di P.A., n. 2 “elaborato stato di
fatto” e n. 3 “elaborato di progetto” emergerebbe l’errore commesso dal T.A.R.,
la fallacità del decisum in correlazione alle norme in rubrica, nonché il fatto
che il piano attuativo stesso abilita a demolire e ricostruire con radicalmente
difforme sagoma.
Gli atti ufficiali consentono di dire e ritenere che “sia stata rispettata la
medesima sagoma dell’edificio preesistente” e “non consentono, quindi, di dar spazio ad
un’iniziativa edificatoria affrancandola – quanto a distanze dai confini, quanto ad
arretramento dalle strade e piazze, quanto a standards da rispettare – dall’osservanza
delle vigenti regole sull’uso del territorio e sui rapporti di vicinato mediante una
qualificazione interdetta dalla legge”. Le componenti grafico-progettuali del P.A.
attesterebbero, infatti, il contrario, posto che per “sagoma” di un edificio è
da intendersi la conformazione planovolumetrica della costruzione e il suo
perimetro considerato in senso verticale ed orizzontale, ovvero il contorno
che viene ad assumere l’edificio, ivi comprese le strutture perimetrali con gli
aggetti e gli sporti. Nel caso di specie, il contorno e il perimetro
dell’esistente e del progettato differirebbero marcatamente.
5.d. Doglianza correlata al motivo VI/C del ricorso di primo grado –
Errores in procedendo ed in iudicando – Travisamento – Violazione e falsa
applicazione di legge (D.P.R. n. 380/2001, art. 3, co. 1, lettere d) [secondo e
terzo periodo] ed e), in relazione al ed in combinato con il R.R. n. 9/3
novembre 2008, art. 25, co. 2 (ora, dall’art. 25 co. 2, della L.r. n. 1 del 2015;
N.T.A. del P.R.G., Art. 29, co. 3; art. 8 del D.M. n. 1444/1968; art. 3 co. 1,
lett. d), del T.U. edilizia); art. 66 del c.p.a.
5.d.d. Il piano attuativo prevede la realizzazione di un edificio che per le sue
connotazioni, non può essere qualificabile come ristrutturazione, bensì
come “nuova costruzione”. In particolare:
– l’arretramento del sostitutivo nuovo edificio, contemplato dal piano, dal
ciglio (carrabile) di via Noceta misura da circa ml. 4,00 a ml. 2,00 (tale
ultima esigua misura all’angolo con piazza Bonanni); l’arretramento rispetto
a detta piazza misura da ml. 2,50 (all’altezza del menzionato angolo) a ml.
4,50 circa. Tanto, in violazione delle norme in rubrica che stabiliscono,
quanto ad aree interne ai centri abitati, per strade di larghezza inferiore a
ml. 7, l’arretramento di minimo 5,00 ml;
– il Piano consente che l’edificio sostitutivo ascenda, al colmo, ad altezza
maggiore rispetto alla vicinissima chiesa romanica di S. Francesco;
– sotto questo profilo, il TAR non avrebbe preso in esame gli indizi forniti
dalla perizia di parte, né si sarebbe avvalso dell’ausilio di cui all’art. 66 del
c.p.a. per il riscontro di quanto risultante dalla citata perizia di parte.
5.e. Errores in iudicando – Violazione e falsa applicazione di legge e dei
principi generali (Art. 117 della Costituzione — T.U. Edilizia, art. 89, c. 1;
art. 4 L.r. n. 1/2004 ed artt. 24 co. 9, e 37, co. 3, della L.r. n. 11/2005) –
Eccesso di potere – Incompetenza della Commissione per la qualità
architettonica e del paesaggio.
5.e.e. La decisione risulterebbe errata al confronto con l’art. 24 della L.R. 11
del 2005, norma, quest’ultima, in base alla quale è stato respinto il motivo
di ricorso proposto avverso la censura di incompetenza della Commissione
comunale. Detta norma, con lo stabilire che il Comune in sede di adozione
(quindi, per esso, uno degli organi politici dell’ente) “esprime parere ai fini
dell’articolo 89 del D.P.R. n. 380/2001… , sentito il parere della commissione
comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio”, altro non avrebbe stabilito
se non che anche l’ente pianificatore deve esprimersi riguardo alla tematica
della compatibilità sismica del piano in avvio di iter di approvazione, ma,
ciò, senza porre nel nulla (detto art. 24 della legge regionale) la regola di
legge statale, che obbliga alla richiesta di parere all’ufficio regionale
competente in materia sismica. E invero, se il disposto del comma 9
dell’art. 24 della L.r. n. 11/2005 fosse da intendere derogatorio rispetto
all’art. 89 del D.P.R. n. 380 del 2001, la norma regionale in questione
sarebbe viziata da incostituzionalità per violazione dell’art. 117 della Carta e
ne dovrebbe essere valutata la sua rimessione alla Corte per l’esame di
legittimità costituzionale.
5.f. Errores in iudicando ed in procedendo – Travisamento – inadeguata
motivazione della sentenza – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della
L. n. 241/1990 e dei principi generali in materia di atti amministrativi.
5.f.f. La motivazione del parere è carente. Il TAR ha ritenuto sufficiente la
motivazione per relationem ai verbali, tuttavia dai verbali non risulterebbe
essere stato compiuto alcun raffronto tra i valori paesaggistici del contesto
e l’opera edilizia in fieri; inoltre, nei detti verbali non risulterebbe espresso
alcun giudizio di compatibilità fra il fabbricato realizzando ex P.A. ed il
vincolo/valore paesaggistico dell’ambito di intervento, e men che meno
risulta un giudizio motivato adeguatamente.
5.f.f.f. Anche la motivazione del parere favorevole reso dalla
Soprintendenza beni architettonici e paesaggistici dell’Umbria, del 23 luglio
2014, n. 14325, reso , sarebbe illegittimo per apoditticità. Il
TAR non ha, infatti, accolto la censura sulla scorta del soprintendentizio
“Rapporto descrittivo dello sviluppo del procedimento”. Tuttavia, tale
scritto risulterebbe “1) acquisito al giudizio in data e forma ignota; 2) datato
“Perugia, 4 novembre 2013” ; 3) privo di numero di protocollo; 4) palesemente
funzionale ad integrare il parere impugnato, ma ex post rispetto alla conclusione del
procedimento di pianificazione attuativa, dato che nell’oggetto’ reca riferimento al
“Ricorso al TAR con sospensiva Avv. Chiaranti Renato e Stefanini Ersilia”.
5.g. Errores in procedendo ed in iudicando – Travisamento, per erronea
interpretazione del petitum – Violazione dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 1 del
c.p.a., e dei correlati principi generali.
5.g.g. Il Tribunale di primo grado avrebbe del tutto omesso di decidere in
ordine al quarto motivo del ricorso introduttivo, relativo alla omessa V.A.S.
ai fini dell’approvazione del piano attuativo che, per i piani inerenti siti di
interesse comunitario (quale è il Lago di Piediluco), risulta necessaria ai
sensi del d.lgs, 3 aprile 2006, n. 152, art. 6, commi 3 e 3-bis, ed art. 12.
5.h. Errores in procedendo ed in iudicando – Violazione e falsa applicazione di
legge (art. 5 del D.P.R. n. 357/1997, segnatamente co. 7) – Travisamento,
per erronea interpretazione del petitum – Violazione dell’art. 112 c.p.c.,
dell’art. 1 del c.p.a., e dei correlati principi generali.
5.h.h. Il giudice di primo grado non ha correttamente esaminato la censura
dedotta col quinto motivo di ricorso, relativa alla omessa valutazione, non
della VAS bensì, della incidenza sul sito Piediluco, di interesse comunitario.
La Regione non avrebbe curato la verificazione d’incidenza, né si sarebbe
espressa motivatamente riguardo alle indicazioni in merito all’incidenza
contenute negli elaborati del P.A.
6. Si sono costituiti in giudizio, per resistere all’appello, il Comune di Terni,
il Ministero dei beni e delle attività culturali e l’impresa Ponteggia S.n.c. di
Ponteggia Massimo Augusto e Stefano.
6.1. Il Comune, oltre a chiedere il rigetto dell’appello, ha eccepito
l’inammissibilità del motivo col quale è stata introdotta in primo grado, e
riproposta in appello, la censura relativa all’asserito difetto di competenza
della Commissione comunale a rendere il parere sismico.
7. Con atto di appello R.G. n. 4828/2017, i signori Renato Chiaranti ed
Ersilia Stefanini propongono appello avverso la sentenza del T.A.R. per
l’Umbria n. 751/2016, assunta nella camera di consiglio del 12 ottobre
2016, pubblicata il 6 dicembre 2016, di cui chiedono l’annullamento o
riforma.
8. Con il ricorso di primo grado (R.G. n. 849/2015), integrato con motivi
aggiunti proposti successivamente al deposito documentale
dell’Amministrazione, gli odierni appellanti, premesso di essere proprietari
ognuno di un appartamento costituente parte di un edificio in Piediluco
(C.so Raniero Salvati, ove risiede la ricorrente sig.ra Stefanini) una parete
perimetrale del quale è in aderenza a quella dell’edificio (Albergo Lido)
della controinteressata, avevano chiesto l’annullamento della concessione
edilizia in sanatoria 3 agosto 2011, prot. 113861, relativa a lavori di
tamponatura al piano terra su due lati di un portico con infissi metallici e
parapetto in muratura, ampliamento al piano primo lato sud, ampliamento
in sopraelevazione degli interi piano quarto e piano quinto; della
concessione edilizia in sanatoria 3 agosto 2011, prot. 113880, relativa a:
realizzazione di un locale, ad uso sala ristorante, al piano primo dell’ala
nord-ovest entrambe concernenti l’edificio già Albergo Ristorante Lido, in
Terni, Loc. Piediluco, Piazza Bonanni n. 2, Foglio catastale 170, Particelle
116 e 117 ; e di tutti gli atti – preparatori, connessi, istruttori, consultivi – dei
procedimenti che hanno portato al rilascio delle impugnate concessioni
edilizie a sanatoria, segnatamente dei pareri della Commissione Edilizia
Comunale integrata, espressi, rispettivamente, nelle sedute del 17 giugno
2003 e del 19 aprile 2007, nonché degli atti di nomina della suddetta
Commissione.
9. Questi i motivi del gravame in prime cure:
9.1. Violazione erronea e falsa applicazione di legge, in relazione all’art.
146, c. 4 e 5, del d.lgs 22 gennaio 2004, n. 42, nel testo risultante dalle
modifiche introdotte dall’art. 2; c. 1, lett. s), del d.lgs. n. 63 del 2008;
9.2. Violazione dell’art. 146, commi 6, 7 e 8, del d.lgs. n. 42 del 2004, nel
testo vigente pre-modifiche apportate dal d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157;
violazione dell’art. 32, c. 1 e 4, della L. n. 47 del 1985, anche in reciproca
relazione; nonché violazione del principio di tipicità ed eccesso di potere
per lacune istruttorie;
9.3. Violazione erronea e falsa applicazione di legge, oltre che dei principi
generali (art. 97 della Cost. e L. n. 241/1990, art. 2; art. 32 della L. 28
febbraio 1985, n. 47, art. 39 della L 23 dicembre 1994, n. 724); eccesso di
potere per difetto o carenza di motivazione, carenze istruttorie, illegittimità
dei presupposti;
9.4. Eccesso di potere sotto vari profili sintomatici, in relazione alla
illegittimità degli atti presupposti alle concessioni edilizie in sanatoria.
9.5. In sintesi, i ricorrenti lamentavano il difetto del nulla osta di
competenza della Soprintendenza; la mancata trasmissione dei pareri alla
Soprintendenza per il controllo di legittimità; mancata esplicitazione delle
ragioni per le quali l’intervento edilizio oggetto di condono possa ritenersi
compatibile con il contesto paesistico circostante; omessa analisi di
compatibilità dell’opera rispetto alla morfologia, ante e post operam, abusiva;
apoditticità delle affermazioni.
10. Il T.a.r. respingeva il ricorso per le seguenti motivazioni:
10.1. L’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, come risultante dalle modifiche
introdotte dall’art. 2, comma 1, lett. s), del d.lgs. n. 63 del 2008, non può
applicarsi al caso di specie, atteso che i condoni impugnati sono stati
rispettivamente incardinati in data 30 settembre 1986 e 3 marzo 1995, e
ricadono quindi ratione temporis nella disciplina normativa di cui alla legge n.
1497/1939 (Protezione delle bellezze naturali) ed alla legge della Regione
Umbria n. 29/1984 (Norme urbanistiche ed ambientali modificative ed
integrative delle leggi regionali 3 giugno 1975, n. 40, 9 maggio 1977, n. 20,
4 marzo 1980, n. 14, 18 marzo 1980, n. 19 e 2 maggio 1980, n. 37), che non
prevedono affatto che la Soprintendenza si debba necessariamente
esprimere con un parere a carattere obbligatorio e/o vincolante.
10.2. La Commissione edilizia ha specificatamente motivato il proprio
giudizio sul rilievo del mancato pregiudizio delle vedute panoramiche
oggetto di tutela;
10.3. E’ stata rappresentata alla Soprintendenza, in caso di eventuale
esercizio del sindacato di legittimità di propria competenza, la possibilità di
visionare la documentazione (ai fini del controllo di legittimità).
10.4. La mancata analisi della compatibilità dell’opera rispetto alla
morfologia del contesto di riferimento, ante e post operam, sia dal punto di
vista paesaggistico che ambientale, è circostanza insuscettibile di inficiare il
condono edilizio n. 113861/2011, tenuto conto delle positive valutazioni
espresse al riguardo dalla Soprintendenza e dalla Commissione Edilizia
Comunale Integrata.
11. Nel gravarsi in appello avverso la sentenza del T.a.r., gli appellanti
deducono i seguenti motivi.
11.1. Error in procedendo – Violazione dell’art. 70 del c.p.a.
Il T.a.r. ha omesso di esaminare la richiesta di riunione formulata dai
ricorrenti per iscritto, in seno alla memoria di replica 16 novembre 2016, e
per aver omesso la riunione del ricorso 849/2015 al ricorso n. 824/2015.
11.2. Error in iudicando – Violazione erronea e falsa applicazione di legge
(art. 146, co. 4 e 5, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, testo risultante dalle
modifiche introdotte dall’art. 2, co. 1, lett. s), del d.lgs. n. 63 del 2008, in
relazione alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 32, co. 1, nonché falsa ed
errata applicazione della L.R Umbria n. 29 del 1984).
Il T.a.r. ha errato nel ritenere inapplicabile l’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004
nel testo modificato dal d.lgs. n. 63 del 2008 in ragione della anteriorità
delle date di “incardinamento” dei due procedimenti di condono (1986 e
1995), e affermando l’applicabilità, nei casi di specie, della L. n. 1497/1939
e di quella della Regione Umbria n. 29/1984, e non del d.lgs. n. 42 del 2004:
l’autorità preposta alla tutela del vincolo avrebbe dovuto tenere conto della
disciplina vigente al momento in cui era chiamata a valutare la domanda di
sanatoria, in quanto oggetto del giudizio è l’attuale compatibilità dei
manufatti realizzati abusivamente.
11.3. Errores in procedendo ed in iudicando – Violazione erronea e falsa
applicazione di legge (art. 146, commi 6, 7, 8, del d.lgs. n. 42 del 2004, nel
testo vigente pre-modifiche apportate dal d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157, ed
altresì dell’art. 32, c. 1 e 4, della L. n. 47 del 1985, anche in reciproca
relazione; nonché violazione del principio di tipicità.
Il T.a.r. ha errato nel non ritenere la necessità della partecipazione codecisionale al procedimento della Soprintendenza statale, mediante invio
degli atti alla medesima.
11.4. Falsa applicazione dei principi generali e delle norme di legge (art. 97
della Costituzione, art. 3 della L. n. 241/1990, art. 32 della L. n. 47/1985) –
Carenze nella motivazione della sentenza.
L’affermazione del T.a.r. secondo cui il “mancato pregiudizio delle vedute
panoramiche oggetto di tutela” integra una motivazione adeguata, è in contrasto
con l’esigenza di “mettere in chiaro le ragioni della compatibilità dell’opera,
realizzata senza titolo e in difetto di autorizzazione paesaggistica, con i valori protetti”.
11.5. Error in iudicando – Falsa applicazione dei principi generali e violazione
di essi e delle norme di legge (Art. 97 della Costituzione, Art. 3 della L. n.
241/1990, Art. 32 della L. n. 47/1985) – Illogicità della motivazione.
Non è in sintonia con la ratio delle norme in rubrica, l’affermazione del
T.a.r. secondo cui la segnalata possibilità di visionare gli atti, i progetti e le
foto “concessa” dall’Associazione dei Comuni alla Soprintendenza non
avrebbe privato il “parere” e la “sanatoria” di validità.
11.6. Falsa applicazione dei principi generali e violazione di essi e delle
norme di legge (art. 97 della Costituzione, art. 3 della L. n. 241/1990, art.
32 della L. n. 47/1985) – Violazione del principio di tipicità degli atti e dei
procedimenti amministrativi – Travisamento – Illogicità della motivazione.
Non vi sarebbe traccia delle “asserite, positive valutazioni della Soprintendenza”.
12. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Terni e l’impresa Ponteggia
S.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano.
12.1. Il Comune di Terni, oltre a chiedere il rigetto dell’appello, eccepisce
l’inammissibilità del gravame, già dedotta in primo grado, per non avere
controparte “neppure allegato una circostanza attualmente e concretamente
pregiudizievole per i propri interessi”.
12.2. L’Ente locale reitera, altresì, l’eccezione di irricevibilità dei motivi
aggiunti al ricorso di primo grado per tardività. I documenti, avverso i quali
è stato proposto il ricorso per motivi aggiunti in primo grado, sono stati
depositati in giudizio il 13 novembre 2015, data da cui decorre la loro piena
conoscenza legale; la notifica dell’atto si è perfezionata per il richiedente
con la sua consegna al servizio postale il 9 febbraio.2016, dunque, oltre il
decorso del termine di sessanta giorni dal deposito dei documenti in
giudizio.
13. Parte appellante ha controdedotto, puntualmente e in fatto, alle
eccezioni di inammissibilità e irricevibilità dei gravami.
14. All’udienza del 13 maggio 2021, gli appelli sono stati trattenuti per la
decisione.

DIRITTO

15. Preliminarmente, il Collegio dispone la riunione dei ricorsi in ragione
della loro connessione soggettiva e oggettiva.
16. Con un primo motivo di appello (articolato in entrambi i gravami), è
stata dedotta la violazione dell’art. 70 del c.p.a.
Il T.a.r., sostengono gli appellanti, avrebbe omesso di esaminare la richiesta
di riunione dei ricorsi n. 824/2012 (deciso con la sentenza oggi all’esame
dell’appello) e n. 849/2015 (recante ad oggetto i condoni edilizi inerenti il
medesimo edificio).
17. Il motivo è infondato.
17.1. I ricorsi in questione sono stati decisi dal T.a.r. per l’Umbria con
sentenze n. 750/2016 e 751/2016 nella medesima camera di consiglio del
12 ottobre 2016.
La circostanza attesta la trattazione congiunta dei due ricorsi, modalità
questa che risponde alla medesima ratio sottesa alla “riunione”.
17.2. Giova, comunque, ricordare che la riunione dei ricorsi è in facoltà e
non in obbligo del giudice, che la può disporre, nella sussistenza della
identità di causa petendi o petitum, laddove esigenze di concentrazione e
sinteticità dei giudizi suggeriscano l’opportunità di una decisione uno actu, anche per scongiurare eventuali conflitti tra giudicati.
L’esercizio della facoltà, come la sua omissione, non è, pertanto, un motivo
di invalidità della sentenza.
In ogni caso, la disposta riunione dei giudizi nel presente grado di appello
rende in parte superata la questione.
18. Si può passare all’esame di merito degli appelli.
19. Per priorità logica, il Collegio ritiene di dover principiare dall’appello
rubricato al R.G. n. 4828/2017.
20. Gli appellanti contestano la sentenza del T.a.r. per l’Umbria n.
751/2017 che ha respinto il ricorso proposto avverso le concessioni edilizie
del 3 agosto 2011, prot. n. 113861 e prot. n. 113880.
20.1. I motivi di appello sono incentrati, principalmente e sostanzialmente,
sulla dedotta violazione dell’art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004, meglio sul
mancato coinvolgimento della Soprintendenza statale investita in via
primaria e codecisionale del parere-autorizzazione funzionale alla tutela del
paesaggio.
21. Il T.a.r. ha respinto il ricorso sul presupposto che non troverebbe
applicazione alla fattispecie (rilascio delle concessioni edilizie in sanatoria)
la citata fonte normativa, nel testo modificato dal d.lgs. n. 63 del 2008, in
ragione della anteriorità delle date di “incardinamento” dei due
procedimenti di condono (1986 e 1995).
22. Prima di esaminare nel merito i menzionati motivi, occorre, tuttavia,
scrutinare le eccezioni di inammissibilità e irricevibilità formulate dal
Comune di Terni.
22.1. Nell’ordine di trattazione, il Collegio ritiene di procedere dall’esame
della eccezione di inammissibilità.
22.2. L’Amministrazione civica sostiene che gli appellanti non avrebbero
comprovato la propria legittimazione ad agire, per avere gli stessi omesso di
allegare un concreto pregiudizio derivante alla personale sfera patrimoniale,
distinta dalla mera vicinitas, essa s’appalesa infondata. Il rilievo è stato
formulato in primo grado e riproposto in appello.
23. Il Collegio osserva che la legittimazione ad agire costituisce una
condizione dell’azione diretta all’ottenimento di una “qualsiasi” decisione di
merito.
23.1. L’esistenza della condizione deve riscontrarsi “esclusivamente alla stregua
della fattispecie giuridica prospettata dall’azione, prescindendo, quindi, dalla effettiva
titolarità del rapporto dedotto in causa che si riferisce al merito della causa, investendo i
concreti requisiti di accoglibilità della domanda e, perciò, la sua fondatezza” (Cons.
Stato, Sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3657).
23.2. Con riguardo specifico alle controversie relative all’impugnazione di
un titolo edilizio, deve darsi atto di due orientamenti contrapposti (v. Cons.
Stato, Sez. IV, 27 marzo 2019, n. 2025).
23.4. Il primo e tradizionale orientamento, tutt’ora seguito, è quello che
ritiene la vicinitas, intesa quale stabile collegamento giuridico con il terreno
oggetto dell’intervento costruttivo autorizzato (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 30
settembre 2019, n. 6521), elemento sufficiente a radicare la legittimazione e
l’interesse ad agire in giudizio, senza che sia necessario, da parte del
ricorrente, fornire la prova di un pregiudizio concreto ed effettivo arrecato
alla sua sfera giuridica dal provvedimento impugnato (Cons. Stato, Sez. II,
14 ottobre 2019, n. 6938; Sez. IV, 24 aprile 2019, n. 2645; sez. VI, 10
settembre 2018, n. 5307; Cons. Stato, Sez. IV, 20 agosto 2018, n. 4969; id.,
sez. IV, 26 luglio 2018, n. 4583).
Una recente sentenza di questo Consiglio (Sez. VI, 29 marzo 2019, n. 2100)
ha puntualizzato come “la giurisprudenza ha riconosciuto il criterio della vicinitas di
per sé idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi (cfr. Cons. Stato, Sez.
IV, 4 maggio 2010 n. 2565), assorbendo in sé anche il profilo dell’interesse
all’impugnazione, qualora ad impugnare sia il proprietario confinante (cfr. Cons. Stato,
Sez. IV, 29 dicembre 2010 n.9537). … deve aggiungersi che, nell’ambito degli abusi
edilizi, la giurisprudenza ritiene il pregiudizio del confinante in re ipsa, dato che ogni
edificazione abusiva incide sull’equilibrio urbanistico e sull’ordinato sviluppo del
territorio (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 11 giugno 2015, n. 2861; Cons. di Stato, Sez.
IV, 23 giugno 2015, n. 3180)”, così ribadendo e confermando l’orientamento
tradizionale.
23.5. Il secondo e più recente orientamento, invece, ritiene necessario che il
ricorrente fornisca la “prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati
alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta
compromissione del diritto alla salute ed all’ambiente” (Cons. Stato, Sez. II, 1
giugno 2020, n. 3440; Sez. IV, 13 marzo 2019 n. 1656; Sez. IV, 22 giugno
2018, n. 3843; Sez. IV, 15 dicembre 2017 n. 5908; Sez. VI, 18 ottobre 2017,
n. 4830).
23.6. Sotto quest’ultimo profilo, va dato atto che gli appellanti hanno
lamentato in primo grado il pregiudizio ad essi derivante dalle
superfetazioni condonate (tra cui, la sopraelevazione dell’Albergo Lido di
un piano e di un ulteriore torrino scale e vano di accesso al piano di
copertura; un locale uso ristorante) che “incombono sull’edificio del quale sono
parte le unità residenziali dei ricorrenti”. In particolare, essi hanno prospettato
che “la sopraelevazione da un lato confina con lo stabile al civico n. 44/a, di C.so
Raniero Salvati”, e che le superfetazioni condonate “si interpongono tra gli
affacci e terrazzi da/di detti appartamenti e le sponde del lago, restringendo il cono
visuale goduto dalle dette unità abitative”.
23.7. Tale circostanza non è stata contestata dalle controparti.
23.8. La fattispecie concreta all’esame del Collegio permette di prescindere
dal prendere posizione per uno o per l’altro orientamento, in quanto è
incontestato che l’abitazione degli appellanti è posta nelle vicinanze
dell’area dove dovrebbe realizzarsi la assentita ristrutturazione (i cui lavori
non sono ancora iniziati in attesa che venga definita l’intera controversia:
vedi istanza di prelievo datata 20 luglio 2020, versata agli atti del fascicolo di
appello n. 4825/2017) ed è parimenti comprovato che da essa scaturirà una
compromissione della veduta panoramica.
23.9. La circostanza che la compromissione della fruizione del panorama –
quale elemento di pregio del bene di cui gli appellati sono proprietari –
potrebbe avvenire anche solo in misura minima, parziale o marginale non
assume, invero, alcun rilievo per disconoscere la titolarità di un interesse da
difendere in giudizio e, dunque, la stessa legittimazione ad agire, rilevando
come unico valore la tutela del proprio bene, cui si correlano gli interessi
giuridici di protezione che l’ordinamento riconosce a prescindere dalla
consistenza materiale o economica dei medesimi.
23.10. Le considerazioni che precedono, in punto di fatto, fanno ragione
anche sulla sussistenza, in capo agli appellanti, dell’interesse ad agire,
compiutamente rappresentato dai ricorrenti in primo grado laddove è stato
evidenziato come, dal rilascio dei titoli edilizi reputati illegittimi, sarebbe
scaturita, in mancanza della proposizione dell’azione di annullamento, la
preclusione della vista panoramica.
23.11. Va soggiunto, infine, che l’interesse ad agire neppure potrebbe essere
revocato in dubbio dalla circostanza che le opere abusive, ritenute
pregiudizievoli, fossero preesistenti al condono edilizio, così che la
condizione dell’azione si sarebbe inverata in epoca precedente al rilascio dei
titoli edilizi oggi avverati.
Lo stato di abusività delle opere, se permette, infatti, al confinante di
sollecitare i poteri di controllo e repressivi contemplati dalla legislazione di
settore, non altrettanto consente di legittimarlo all’azione di annullamento
in difetto di un titolo da impugnare. Ragion per cui, soltanto nel momento
in cui l’amministrazione competente avrà adottato i provvedimenti del caso
(demolitori, di sanatoria, di condono, ecc…) insorgerà l’interesse ad agire in
capo ai rispettivi soggetti lesi.
24. Si può passare, ora, all’esame di merito dell’appello n. 4828/2017.
25. L’appello è infondato.
26. La sua infondatezza consente di prescindere dall’esame della eccezione
di irricevibilità dei motivi aggiunti al ricorso di primo grado, formulata dal
Comune di Terni nella memoria di costituzione.
27. Con un primo ordine di motivi, gli appellanti hanno dedotto violazione
dell’art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004, per il mancato coinvolgimento della
Soprintendenza statale investita in via primaria e co-decisionale del parere-autorizzazione funzionale alla tutela del paesaggio.
27.1. Il T.a.r. ha respinto il ricorso sul presupposto che non troverebbe
applicazione alla fattispecie (rilascio delle concessioni edilizie in sanatoria)
la suddetta fonte normativa, nel testo modificato dal d.lgs. n. 63 del 2008,
in ragione della anteriorità delle date di “incardinamento” dei due
procedimenti di condono (1986 e 1995).
27.2. La tesi dell’Amministrazione comunale, condivisa dal giudice di primo
grado, è, dunque, che le norme di cui al d.lgs n. 42 del 2004 non
troverebbero applicazione al procedimento de quo in quanto incardinato in
data 30 settembre 1986, nella vigenza della legge n. 1497/1939 e della legge
della Regione Umbria n. 29/1984.
28. I motivi sono infondati.
28.1. A dire degli appellanti, difetterebbe il parere della Soprintendenza ai
BB CC e AA, configurante “una valutazione di merito amministrativo espressione
dei nuovi poteri di cogestione del vincolo paesaggistico”.
28.2. Sul punto, va richiamata la giurisprudenza amministrativa (cfr sez. VI,
sentenza 17 maggio 2013, n. 4492, pure richiamata dagli appellanti ma con
una sua lettura solo parziale) secondo la quale va applicato il procedimento
autorizzatorio ordinario paesaggistico ex art. 146 del Codice dei beni
culturali (anche) per le richieste di condono edilizio depositate in ogni
epoca (nella specie, due condoni), sulle quali tuttavia ancora non si sono
avute manifestazioni di diniego e accoglimento in ambito paesaggistico.
28.3. Il Consiglio di Stato, con la citata pronuncia, si è espresso nel senso di
ritenere l’applicabilità della disciplina “a regime” di cui all’art. 146, che,
secondo la previsione dell’art. 159, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, si
applica “anche ai procedimenti di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica che, alla
data del 31 dicembre 2009, non si siano ancora conclusi con l’emanazione della relativa
autorizzazione o approvazione”.
28.4. Ebbene, nel caso di specie i procedimenti di condono edilizio si sono
conclusi in data 3 agosto 2011 (dopo l’entrata in vigore della novella
normativa richiamata dagli appellanti).
Tuttavia, il procedimento avente prot. 113880, richiama il parere favorevole
della Commissione edilizia comunale integrata del 17 giugno 2003; quello
avente prot. 113861, richiama il parere favorevole della medesima
Commissione del 19 aprile 2007.
Inoltre, la delibera con la quale l’Esecutivo dell’Associazione Intercomunale
del Comprensorio n.12 della Conca Ternana ha espresso parere favorevole
per i divisati lavori per quanto attiene al punto di vista ambientale, è datata
22 settembre 1989 (atto n. 387/1989).
28.5. Va da sé che, i procedimenti di autorizzazione paesaggistica, volti alla
verifica della compatibilità ambientale dei lavori in questione (oggetto delle
domande di condono) con i vincoli esistenti, si erano già conclusi alla data
di entrata in vigore della novella legislativa di cui al d.lgs n. 63 del 2008.
Ragion per cui, correttamente l’Amministrazione civica ha considerato
acquisiti ai procedimenti di condono edilizio i rispettivi provvedimenti.
28.6. Il novum normativo evocato dagli appellanti ha, infatti, riguardato la
fase del procedimento nella quale erano stati (già) adottati atti preparatori,
la cui adozione aveva avuto la funzione di determinare la situazione
giuridica necessaria a che l’atto conclusivo del procedimento, che li
presuppone (rilascio delle sanatorie edilizie), potesse legittimamente
sorgere; novum che ha inciso su requisiti di atti già adottati.
28.7. La regola dello ius superveniens, applicata ai procedimenti in corso
secondo il criterio della loro suddivisione in fasi, comporta, pertanto, che i
menzionati atti, adottati nel regime ratione temporis vigente (vale a dire prima
della modifica apportata all’art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004 dal d.lgs n. 63
del 2008), hanno conservato, anche sotto la vigenza della nuova legge, la
loro validità, finendo per fungere da legittimi presupposti per i successivi e
conclusivi provvedimenti di sanatoria.
29. Con altro ordine di motivi, gli appellanti hanno lamentato, comunque, il
mancato coinvolgimento della Soprintendenza ai fini dell’esercizio del
potere di controllo ratione temporis vigente.
30. I motivi sono infondati.
30.1. Giova chiarire che il provvedimento recante il nulla osta di
compatibilità ambientale è stato rilasciato dalla Associazione Intercomunale
della Conca Ternana ai sensi della legge Regione Umbria 8 giugno 1984, n.
29, e in forza dell’art. 9 della medesima legge che reca(va) la “subdelega” di
funzioni amministrative ai Consorzi comprensoriali e alle Comunità
Montane.
30.2. La delibera recante il detto nulla osta è stata trasmessa, in osservanza
a quanto disposto dall’art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, al Sindaco
del Comune di Terni, alla Regione Umbria e alla Soprintendenza per i Beni
Ambientali per l’esercizio del sindacato di legittimità di competenza
ministeriale, ratione temporis vigente: sindacato che il Ministero dei Beni
Culturali – Soprintendenza dell’Umbria, non risulta abbia esercitato.
30.3. Risulta, dunque, per tabulas l’acquisizione al procedimento del nulla
osta ambientale nonché il positivo coinvolgimento-interessamento
dell’autorità preposta alla gestione delle funzioni amministrative di cui alla
legge n. 1497 del 1939 e all’art. 9 della legge della Regione Umbria n. 29 del
1984.
30.4. Tanto basta per respingere anche le censure articolate sub specie di
deficit istruttorio e motivazionale dei condoni per non essere stato, il nulla
osta, asseritamente preso in esame dal dirigente che ha rilasciato il detto
titolo. La concordanza motivazionale nel rilascio di entrambi i
provvedimenti (nulla osta ambientale e condono) nonché la natura
vincolata in parte qua del provvedimento finale, sono sufficienti ad eludere
ogni sospetto in tal senso adombrato.
31. Gli istanti lamentano il deficit istruttorio e motivazionale anche degli
atti di assenso ambientale.
31.1. Le censure non sono fondate.
31.2. Sulla compatibilità ambientale delle opere in questione si sono
espressi due organismi diversi in tre circostanze separate: il Comitato
esecutivo dell’Associazione Intercomunale della Conca Ternana (organo
sub-delegato dalla Regione all’esercizio della competenza in materia) e la
commissione edilizia integrata (quest’ultima nel 2003, sul subprocedimento
n. 9103/773 e nel 2007 sul sub-procedimento n. 9103/774).
31.3. Il coinvolgimento di più organismi sulla medesima questione di
compatibilità ambientale, revoca in dubbio l’attendibilità della censura di
difetto di istruttoria.
31.4. Quanto al difetto di motivazione, ferme le conclusioni rassegnate dal
T.a.r., può soggiungersi che l’esplicitazione pur sintetica di compatibilità
ambientale e di carenza di pregiudizio nei sensi articolati nel
provvedimento di nulla osta e nei pareri, s’appalesa sufficiente e congruente
in quanto supportata da una concordanza di valutazioni positive, prive di
contraddittorietà intrinseca ed estrinseca.
31.5. Trattandosi di esercizio di ampia discrezionalità amministrativa,
l’eccesso di potere denunciato dagli appellanti sconta un rafforzato regime
di prova, idoneo a inferire la manifesta irragionevolezza o illogicità, ictu oculi
percepibile, oppure il palese travisamento dei fatti; profili sintomatici che
non si riscontrano nella circostanza alla stregua dell’incedere dell’istruttoria
e delle valutazioni effettuate di cui sopra è stata data illustrazione.
32. In conclusione, l’appello in esame è infondato e va, pertanto, respinto.
33.Si può passare, ora, all’esame del gravame n. 4825/2017.
33.1. Gli appellanti censurano il Piano attuativo di iniziativa privata per la
trasformazione urbanistica del complesso edilizio ex <> a
Piediluco, adottato con delibera di G.C. n. 170 del 7 maggio 2014,
approvato con delibera della G.C. n. 93 del 1 aprile 2015, del quale i
ricorrenti assumono di avere avuto conoscenza a seguito della
pubblicazione sul B.U.R. n. 28 (serie avvisi e concorsi) del 14 ottobre 2015.
33.2. Contestano, in particolare: a) il parere di compatibilità idrogeologica,
idraulica e sismica reso espresso dalla Giunta Comunale con la impugnata
delibera 7 maggio 2014, n. 170 (di adozione del P.A.) ai sensi dell’art. 89
d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 24, c. 9 della legge della Regione Umbria 22
febbraio 2005, n. 11 (recante “Norme in materia di Governo del territorio:
pianificazione urbanistica comunale”); b) il parere di compatibilità
paesaggistica, accordato dalla Soprintendenza con nota 23 luglio 2014, prot.
n. 14325; c) il parere di non assoggettabilità alla procedura di valutazione di
incidenza, di cui all’art. 6 del d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120, accordato della
Regione Umbria con nota prot. 160542 del 13 novembre 2014.
34. Con un primo ordine di rilievi, gli appellanti censurano il vulnus arrecato
alle garanzie partecipative.
34.1. La censura non è fondata.
34.2. Correttamente il TAR ha applicato alla fattispecie l’articolo 13 della
legge n. 241 del 1990 che esclude siffatta categoria di atti (id est, di
pianificazione) dalla partecipazione disciplinata al Capo III della legge n.
241 del 1990.
Per quest’ultima, infatti, la partecipazione si collega al concetto di interesse
ed è a tutela di posizioni sostanziali. Si tratta di partecipazione uti singuli, preordinata alla tutela di una posizione soggettiva, in funzione “egoistica”,
ovvero individuale e personale.
34.3. L’esclusione sancita dall’articolo 13 è coerente con questa
impostazione giacché i singoli procedimenti quivi scanditi contemplano una
diversa e apposita partecipazione, dove la legittimazione è data non dalla
posizione soggettiva bensì dal possesso di uno status. 35. Con altro ordine di rilievi, gli appellanti hanno censurato l’omessa,
previa verifica di assoggettabilità a V.A.S. e V.INC.A. del piano attuativo in
base al quale è stato assentito l’intervento edificatorio.
35.1. I motivi sono stati articolati nel ricorso di primo grado ai punti “IV”:
“IV.A” – “IV.B”, e riproposti ai punti “VII” e “VIII” dell’appello
incidentale.
35.2. Il T.a.r. ha respinto i suddetti motivi perché “nel caso di specie il p.r.g.
richiamato da parte ricorrente non è oggetto di impugnativa, sicché il lamentato vizio di
difetto di V.A.S. è insuscettibile di inficiare la procedura in esame, anche in ragione del
fatto che il piano attuativo riguardante gli interventi demolitori in questione, non apporta
alcuna variante al predetto strumento urbanistico generale (cfr., in termini, la
“valutazione di non incidenza” espressa sul punto dall’Amministrazione regionale con
nota del 13 novembre 2014, prot. n. 160542)”.
35.3. I motivi sono infondati.
35.4. Il sito del lago di Piediluco è di interesse comunitario. Ricade in area
sottoposta a tutela protetta ex art. 136, comma 1, lett. c) e d) del d.lgs n.
42/2004, per effetto del D.M. 5 gennaio 1976.
Il piano particolareggiato del Comune è stato approvato dalla Regione
Umbria con determina dirigenziale 28 giugno 2002, n. 5810. Le sue
prescrizioni consentivano, nel centro di Piediluco, ristrutturazioni
conservative, escludendo demolizioni integrali e ricostruzioni.
Il piano regolatore, approvato nel dicembre 2008, ha recepito tali
prescrizioni.
Il piano attuativo (adottato con deliberazione 7 maggio 2014, n. 170) ha
previsto la demolizione dell’ex Albergo Lido e la sua ricostruzione, con
talune diverse destinazioni d’uso (originariamente abitativo) e forme.
Il piano regolatore, nella vigenza del quale il piano attuativo è stato
adottato, prevede “la conservazione delle connotazioni dei fabbricati esistenti,
consentendo unicamente la eliminazione delle superfetazioni e modifiche delle coperture”.
Segnatamente, l’art. 10 delle N.T.A., ripreso nel piano attuativo, consente
ristrutturazioni a carattere conservativo mentre le modifiche di sagoma
sono ammesse per le sole coperture; l’articolo 56, comma 2, delle stesse
N.T.A. del PRG del Comune stabilisce che per le << ZONE A INSEDIAMENTI RESIDENZIALI STORICI>> “Gli interventi in queste
zone sono finalizzati alla salvaguardia delle caratteristiche storico-tipologiche degli edifici
e dell’impianto urbano…”.
In punto di fatto, il piano attuativo ha, dunque, apportato modifiche allo
strumento urbanistico generale (quanto a tipologia di interventi effettuabili
nella zona), sia pure minori e relative una piccola area a livello locale.
35.5. L’articolo 6, comma 2, lettera b), del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (“Norme in materia ambientale”) stabilisce che “Viene effettuata una
valutazione ambientale strategica per tutti i piani e i programmi: (…) per i quali, in
considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come
zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati
come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora
e della fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione d’incidenza ai sensi
dell’articolo 5 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni”.
Il successivo comma 3 dispone che “Per i piani e i programmi di cui al comma 2
che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e
dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora
l’autorità competente valuti che producano impatti significativi sull’ambiente, secondo le
disposizioni di cui all’articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità
ambientale dell’area oggetto di intervento”.
35.6. Orbene, l’area in cui ricade l’intervento è a livello locale, ha una
consistenza piccola e le modifiche apportate al Piano generale, sia pure
minori, hanno comunque inciso sulla tipologia degli interventi effettuabili
nell’area in questione, apportando, quindi, modifiche al piano generale e
particolareggiato.
L’intervento ricade, dunque, nel paradigma normativo di cui agli artt. 6 e 12
del d.lgs n. 152 del 2006, a mente dei quali la necessità della valutazione
ambientale (di incidenza) deve scontare una previa verifica circa la capacità
del detto intervento di produrre impatti significativi sull’ambiente.
La giurisprudenza di questo Consiglio, richiamata anche dagli appellanti, è
nel senso che “Quando un progetto comporta variante allo strumento urbanistico
generale in un’area di importanza comunitaria, va fatta applicazione dell’art. 5 del
D.P.R. n. 357/1997 il quale richiede la valutazione dell’incidenza dell’intervento da
realizzare sui siti ‘protetti’” (sentenza 8 agosto.2006, n. 4778).
35.7. Ebbene, nella circostanza tale valutazione da parte dell’autorità
competente c’è stata. Essa si ricava de plano e per tabulas dalla nota della
Regione Umbria datata 13 novembre 2014, prot. 160542. Si legge
nell’oggetto della nota: “Direttiva 92/43/CEE; D.P.R. 357/1997 e s.m. e i.
L.R. 27/2000 e D.G.R. n. 5/2009; Valutazione di Incidenza. Richiesta di non
assoggettabilità per ‘Piano Attuativo di iniziativa privata per la trasformazione
urbanistica del complesso edilizio ex Albergo Lido’. Loc. Piediluco. Comune di Terni.
Prop. Ponteggia Massimo Augusto”.
Questo il contenuto del parere espresso dal responsabile del procedimento,
arch. Augusto Tiberini: “A seguito di Vostra nota, acquisita agli atti con Prot. n.
135129 del 15/10/2014; si esprime parere favorevole alla realizzazione degli
interventi”.
La nota, sia pure dal carattere “sintetico” della motivazione, ha valore di
VINCA favorevole e anche di esclusione dell’assoggettabilità a VAS (è
espressamente richiamata la direttiva VAS).
Detta nota, conosciuta dagli appellanti per essere stata menzionata nel
giudizio di primo grado e per essere stata conosciuta in esito alla sua
produzione in giudizi, non è stata avversata nel merito della valutazione
favorevole espressa dall’autorità competente.
Le censure sono proposte in modo estremamente generico e al solo fine di
volere revocare in dubbio l’idoneità della nota a valere come espressione
del giudizio di assogettabilità a verifica, laddove il documento è
inconfutabilmente reso a tale fine e gli appellanti bene avrebbero fatto ad
avversarlo con specifiche censure.
36. Con altro motivo di ricorso, gli appellanti hanno censurato il parere di
idoneità sismica che il Comune ha reso a supporto del Piano adottato, per
violazione all’art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001 (incompetenza),
prospettando, al riguardo, l’illegittimità costituzionale dell’art. 24, c. 9 della
L.R. Umbria 22 febbraio 2005, n. 11, per contrasto con l’art. 117, Cost.
37. Deve essere, innanzitutto, esaminata l’eccezione di inammissibilità del
relativo motivo articolato sul presupposto della tardiva impugnazione del
Piano attuativo adottato.
37.1. L’eccezione è infondata.
37.1.1. In primo luogo, va osservato che l’Ente locale, al fine di sostenere
l’eccezione, prende a riferimento temporale la data di adozione del piano
(atto n. 170 del 7 maggio 2014) e la sua pubblicazione sul B.U.R.L. (giugno
2014), probabilmente muovendo dalla lettura dell’articolo 89, c. 1, del d.P.R.
n. 380 del 2001 che prevede la richiesta di “parere del competente ufficio tecnico
regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati prima della delibera di
adozione …”.
Sennonché, ai fini processuali, ovvero dell’inveramento dell’interesse ad
agire come condizione dell’azione, rileva, ai fini della decorrenza del
termine di impugnazione, ai sensi dell’articolo. 41, c. 2, c.p.a., la data di
pubblicazione sul B.U.R.L. della delibera di approvazione del Piano,
rappresentando questo il momento della definitiva composizione
dell’assetto di interessi urbanistici inveranti il profilo della concreta lesività.
Il Piano è stato approvato con delibera della G.C. n. 93 del 1 aprile 2015, e
pubblicata sul B.U.R. n. 28 (serie avvisi e concorsi) il 14 luglio 2015. Il
Comune non ha comprovato la tardività rispetto a tale momento di
decorrenza del termine di impugnativa.
37.1.2. In secondo luogo si può aggiungere, in via più generale, che,
secondo i consolidati principi, le norme degli strumenti urbanistici – fuori
dell’ipotesi, qui non sussistente, in cui producano direttamente effetti lesivi
nella proprietà degli interessati – non vanno impugnate immediatamente,
ma possono essere censurate solo unitamente agli atti che ne fanno
applicazione: pertanto, nella specie non vi era alcun onere di immediata
impugnativa del Piano, del quale non sussisteva un carattere
immediatamente lesivo (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 26 aprile 2019, n. 2680;
sez. IV, 19 gennaio 2018, n. 332; idem sez. IV, n. 5235 del 2015).
37.2. Nel merito, l’esame del motivo di appello (incompetenza dell’organo
comunale a rendere il parere di compatibilità sismica) sconta l’applicazione
alla fattispecie dell’articolo dell’art. 24, c. 9, legge regione Umbria 22
febbraio 2005, n. 11 (recante “Norme in materia di Governo del territorio:
pianificazione urbanistica comunale”).
37.2.1. La norma in commento così recita: “Il comune, in sede di adozione del
piano attuativo e tenuto conto della relazione geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa
alle aree interessate, nonché degli studi di microzonazione sismica di dettaglio nei casi
previsti dalle normative vigenti, esprime parere ai fini dell’articolo 89 del D.P.R. n.
380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della commissione
comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio”.
Il parere di cui alla normativa di cui sopra, reso dal Comune, consiste,
dunque, in una valutazione espressa sulla base dello studio sismico e
afferente la compatibilità delle previsioni di progetto con le condizioni
geomorfologiche del territorio.
Il potere esercitato dal Comune (parere sismico reso sul Piano attuativo)
trova, pertanto, fonte nell’art. 24, c. 9 della citata legge regionale n. 11 del
2005, che ha attribuito agli Enti locali la competenza riservata dall’articolo
89 del d.P.R. n. 380/2001 all’organo tecnico regionale di esprimere il parere
ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della Commissione
comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio.
38 La Sezione ha ragione di dubitare della conformità a Statuto della norma
in esame e reputa, pertanto, sussistenti i presupposti per sollevare dinanzi
alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale delle
norme contemplate nell’articolo 24, c. 9, della legge della Regione Umbria
25 febbraio 2005, n.11, per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto le stesse si porrebbero in contrasto con i principi fondamentali in
materia di “governo del territorio” e di “protezione civile”, contenuti nell’art. 89
del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui il parere sugli strumenti urbanistici
generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da consolidare
andrebbe richiesto al “competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici
generali e particolareggiati prima della delibera di adozione nonché sulle lottizzazioni
convenzionate prima della delibera di approvazione, e loro varianti ai fini della verifica
della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del
territorio” (comma 1).
38.1. Sulla rilevanza della questione.
38.2. E’ stato sopra già chiarito che l’impugnativa del Piano attuativo risulta
tempestiva.
La riscontrata infondatezza del ricorso n. 4828/2017 proposto avverso le
concessioni edilizie in sanatoria (appello scrutinato per primo), rende ancor
più evidente tale rilevanza; come anche l’infondatezza delle altre censure
appena sopra esaminate con riguardo all’appello ora in esame.
La decisione sul presente ricorso (n.r.g. 4825/2017), quanto al vizio in
esame, dovrebbe scontare, infatti, l’applicazione alla fattispecie, ratione
temporis, della norma sospettata di incostituzionalità. E invero, qualora detta
norma venisse caducata dalla Corte, ne conseguirebbe l’accoglimento del
motivo di appello basato sulla incompetenza del Comune ad esprimere, in
sede di adozione del piano attuativo, il parere ai fini dell’articolo 89 del
d.P.R. n. 380/2001 ovvero il parere sismico in luogo dell’organo regionale a
ciò deputato dalla fonte normativa di rango statale.
38.3. Sempre in punto di rilevanza, la Sezione ritiene di svolgere le seguenti,
ulteriori considerazioni.
38.4. La norma di cui si discetta (articolo 24, c. 9, della legge della Regione
Umbria 25 febbraio 2005, n.11) è stata abrogata dalla successiva legge
regionale n. 11 del 2015 la quale, tuttavia, all’articolo art. 28, comma 10, ha
riprodotto lo stesso, identico contenuto della precedente disposizione.
Sennonché, l’articolo 28, comma 10, della legge regionale dell’Umbria n.
1/2015 è stato dichiarato incostituzionale dalla Corte costituzionale con
sentenza 5 aprile 2018, n. 68; più in particolare, il giudice delle leggi ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 28, comma 10, e 56,
comma 3, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui
stabiliscono che sono i Comuni, anziché l’ufficio tecnico regionale
competente, a rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali e
attuativi dei Comuni siti in zone sismiche.
La questione di costituzionalità involge, pertanto, una norma (articolo 24, c.
9, della legge della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n.11) non più in
vigore nell’ordinamento giuridico ma che, ciò nonostante, è stata applicata
ratione temporis alla fattispecie che ha originato la controversia, assumendo
così connotati della rilevanza in concreto in forza del principio tempus regit
actum. La Sezione non può, tuttavia, ignorare, ai fini della esaminanda rilevanza, la
nota distinzione tra “disposizione” e “norma”; distinzione che riflette la
dialettica tra legislazione e interpretazione.
Per disposizione si intende la proposizione normativa (o enunciato)
contenuta in un testo, per norma ciò che risulta a seguito dell’attività
interpretativa di una disposizione. Ragion per cui, tra una disposizione e
una norma non sussiste necessariamente un parallelismo perfetto potendo
ad una norma corrispondere più disposizioni (il caso del “combinato
disposto”) come anche ad una disposizione corrispondere, invece, norme
diverse.
Nella fattispecie in esame, le proposizioni normative recate dall’art. 24, c. 9,
della legge della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n.11 (applicato ratione
temporis alla fattispecie e tuttora vigente come enunciato) e dall’art. 28,
comma 10, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 (la cui disposizione è stata
dichiarata incostituzionale) sono diverse.
Pur tuttavia, le norme – quale frutto di esegesi delle due disposizioni –
s’appalesano identiche.
Per cui, alla controversia in esame andrebbe applicata una norma regionale
(ovvero un “diritto concreto”) non più esistente nella corrente
interpretazione che ne ha fornito la Corte costituzionale. Il che, espresso in
altri termini, significherebbe applicare al rapporto tuttora ancora pendente
una norma dichiarata incostituzionale eppur, tuttavia, presente
nell’ordinamento giuridico come “diritto astratto”, in ragione della
disposizione (testo legislativo) che la veicola.
E’ poiché l’oggetto del sindacato di legittimità costituzionale sono, non
sempre le disposizioni quanto, piuttosto, proprio le norme (si pensi alle c.d.
sentenze interpretative, di accoglimento e di rigetto, e tutte le nuove
tipologie di sentenze: manipolative, additive, sostitutive; incidono per
l’appunto, non sul testo delle disposizioni legislative, bensì sul loro
significato), si potrebbe essere indotti a ritenere che la norma recata dall’art.
24, c. 9, della legge della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n.11, non sia
più cogente a seguito della sentenza 5 aprile 2018, n. 68 abrogativa della
stessa norma riprodotta nel testo degli artt. 28, co. 10, della legge regionale
Umbria n. 1 del 2015 e, dunque, inapplicabile alla controversia.
Un’attività interpretativa, questa, che finirebbe però per essere operata dal
giudice a quo e sottratta alla Corte ma che potrebbe legittimarsi alla luce di
altri principi costituzionali, anche di matrice eurounitaria, altrettanto
rilevanti e immediatamente precettivi quali quelli di economia processuale,
concentrazione dei giudizi nonché ragionevole durata del processo; opzione
questa che, tuttavia, proprio perché di carattere interpretativo e proveniente
dal giudice sfornito della competenza sull’annullamento delle leggi, non
potrebbe sortire l’effetto espulsivo della norma dall’ordinamento giuridico
la quale, pertanto, continuerebbe ad esistere nella gerarchia formale delle
fonti potendo in tal modo generare incertezza negli operatori e nell’attività
regolatrice dei rapporti amministrativi tuttora incisi temporalmente dalla
norma in questione, finendo per compromettere altrettanti valori
ordinamentali come l’effettività della tutela e la certezza del diritto.
38.5. La Sezione ritiene, quindi, rilevante, anche sotto tale ultimo profilo, la
questione di legittimità della norma rimettendone lo scrutinio alla Corte
affinché il giudice delle leggi chiarisca se il sindacato di legittimità può e
deve essere esercitato tutte le volte che di “efficacia” (art. 136 Cost.) e di
“applicazione” (art. 30, legge 11 marzo 1953, n. 87) della legge possa parlarsi
– indipendentemente dalla avvenuta abrogazione della medesima ad opera
di una legge regionale sopravvenuta ma ratione temporis inapplicabile o dalla
dichiarazione di incostituzionalità che ha investito la norma sopravvenuta
recante il medesimo contenuto precettivo – poiché tale legge resterebbe pur
sempre “efficace” ed “applicabile” nei limiti consacrati dai principi
regolanti la successione delle leggi nel tempo.
38.6. Oppure se, a fronte di disposizioni diverse ma norme perfettamente
identiche, la Corte ritiene che la declaratoria di incostituzionalità della
norma successiva abbia una tale espansione abrogativa da esonerare il
giudice a quo dalla necessità di operare, sempre e in ogni caso, il rinvio
(anche) della norma anteriore, ab illo tempore vigente, il cui testo materiale
continua ad essere presente nell’ordinamento gerarchico formale mentre il
suo contenuto, identicamente riprodotto in una norma successiva poi
dichiarata incostituzionale, non costituirebbe più, di fatto, il diritto vivente.
38.7. Va soggiunto, ad ogni buon fine, che la legge regionale n. 11 del 2005
(e con essa l’articolo 24, co. 10) è stata abrogata dalla successiva legge
regionale n. 1 del 2015 (art. 271), a decorrere dalla data di entrata in vigore
del nuovo testo unico (29 gennaio 2015).
Deve ritenersi, quindi, che la norma in esame abbia prodotto effetti fino
alla data del 29 gennaio 2015, regolando ratione temporis e tempus regit atum, il
procedimento per cui è causa.
38.8. Anche per tal via, s’appalesa rilevante la questione di costituzionalità
dell’articolo 24, co. 10, della legge regionale dell’Umbria n. 11 del 2005.
39. Sulla manifesta non infondatezza della questione.
L’articolo 89 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il “Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”, così recita:
“1. Tutti i comuni nei quali sono applicabili le norme di cui alla presente sezione e
quelli di cui all’articolo 61, devono richiedere il parere del competente ufficio tecnico
regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati prima della delibera di
adozione nonché sulle lottizzazioni convenzionate prima della delibera di approvazione,
e loro varianti ai fini della verifica della compatibilità delle rispettive previsioni con le
condizioni geomorfologiche del territorio.
2. Il competente ufficio tecnico regionale deve pronunciarsi entro sessanta giorni dal
ricevimento della richiesta dell’amministrazione comunale.
3. In caso di mancato riscontro entro il termine di cui al comma 2 il parere deve
intendersi reso in senso negativo”.
39.1. Già con la sentenza n. 167 del 2014, La Corte costituzionale era stata
chiamata ad affrontare la questione di legittimità sollevata in relazione
all’articolo 10 della legge della Regione Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20.
La norma regionale così statuiva: “Non è necessaria l’acquisizione del parere di cui
all’art. 89 del D.P.R. n. 380 del 6 giugno 2001 (ex art. 13 della Legge 3 febbraio
1974, n. 64) per varianti urbanistiche che non comportino un aumento della densità
edilizia e/o modifiche della tipologia edilizia, qualora tale parere sia stato già acquisito
in sede di pianificazione generale pur privo della valutazione sullo studio di
microzonazione sismica di livello 1”.
35.2.3. Il giudice delle leggi – dopo avere chiarito che “l’art. 89 del d.P.R. n.
380 del 2001 ha come suo oggetto gli strumenti urbanistici e le costruzioni nelle zone ad
alto rischio sismico e come sua ratio la tutela dell’interesse generale alla sicurezza delle
persone. Esso, pertanto, trascende l’ambito della materia del «governo del territorio» o
altro ambito di competenza riservato al legislatore regionale, per attingere a valori di
tutela dell’incolumità pubblica e della «protezione civile», come più volte affermato, in
relazione a norme ritenute di principio dalla giurisprudenza di questa Corte (tra le
tante, le richiamate sentenze n. 300, n. 101 e n. 64 del 2013, n. 201 del 2012, n.
254 del 2010), anche in specifico riferimento a funzioni ascritte agli uffici tecnici della
Regione analoghe a quella in esame (sentenze n. 64 del 2013 e n. 182 del 2006)” – ha
precisato che detto articolo 89 “riveste una posizione «fondante» di un determinato
settore dell’ordinamento (ex plurimis, sentenze n. 282 del 2009, n. 364 del 2006, n.
336 del 2005), attesa la rilevanza del bene protetto, che involge i valori di tutela
dell’incolumità pubblica, i quali non tollerano alcuna differenziazione collegata ad
ambiti territoriali”, per affermare, infine, che la norma regionale “introduce una
deroga al principio fondamentale espresso dall’art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001, non
subordinando in alcun modo l’adozione delle varianti urbanistiche né all’acquisizione del
previsto parere del competente ufficio tecnico regionale su tutti gli strumenti urbanistici, né
al previo svolgimento dello studio di microzonazione sismica”.
Il vulnus recato dalla menzionata norma è stato, dunque, individuato nella
avere il legislatore regionale dell’Abruzzo pretermesso la verifica di
compatibilità sismica per determinati tipi di interventi o varianti; esenzione
che costituisce un vulnus grave e inderogabile al bene protetto (compatibilità
geomorfologica del territorio), che involge i valori di tutela dell’incolumità
pubblica, i quali non tollerano alcuna differenziazione collegata ad ambiti
territoriali.
39.2. La Corte costituzionale è tornata, di recente, sulla questione relativa
alla competenza dell’ufficio tecnico regionale ad esprimere il parere sismico
sugli strumenti di pianificazione urbanistica di primo e secondo livello.
L’occasione è stata fornita dal ricorso formulato dalla Presidente del
Consiglio dei ministri che ha promosso (tre le altre) questione di legittimità
costituzionale dell’art. 28, comma 10, e dell’art. 56, comma 3, della
sopravvenuta legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1, nella parte
in cui, rispettivamente, il primo attribuiva al Comune, in sede di adozione
del PRG, il compito di esprimere il parere sugli strumenti urbanistici
generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da consolidare, di cui
all’art. 89 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; il secondo stabiliva che lo
sportello unico delle attività produttive ed edilizie (SUAPE) acquisisca
direttamente “i pareri che debbono essere resi dagli uffici comunali, necessari ai fini
dell’approvazione del piano attuativo compreso il parere in materia sismica, idraulica ed
idrogeologica, da esprimere con le modalità di cui all’articolo 112, comma 4, lettera d)”.
39.3. La Corte costituzionale, con la sentenza 5 aprile 2018, n. 68, ha
ritenuto fondata la questione e ha dichiarato l’illegittimità costituzionale
degli artt. 28, comma 10, e 56, comma 3, della legge reg. Umbria n. 1 del
2015, nella parte in cui stabiliscono che sono i Comuni, anziché l’ufficio
tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli strumenti urbanistici
generali e attuativi dei Comuni siti in zone sismiche.
40. La Sezione ritiene che le medesime argomentazioni svolte dalla Corte
nella sentenza n. 68/2015 e sottese alla censura di incostituzionalità delle
norme colà annullate, valgano a revocare in dubbio la legittimità
costituzionale dell’articolo 24, c. 9, della legge della Regione Umbria 25
febbraio 2005, n.11, quale fonte normativa efficace ratione temporis e
applicata alla fattispecie controversa.
40.1. Muovendo, dunque, dalle considerazioni più volte affermate e ribadite
dalla Corte secondo cui l’art. 89 del d.P.R. n. 380/2001 è norma di
principio in materia non solo di “governo del territorio”, ma anche di
“protezione civile”, in quanto volta ad assicurare la tutela dell’incolumità
pubblica, se ne deve inferire che detta norma (di rango legislativo) si
impone al legislatore regionale nella parte in cui in cui prescrive a tutti i
Comuni, per la realizzazione degli interventi edilizi in zone sismiche, di
richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti
urbanistici generali e particolareggiati, nonché sulle loro varianti ai fini della
verifica della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni
geomorfologiche del territorio (comma 1); disciplina le modalità e i tempi
entro cui deve pronunciarsi detto ufficio (comma 2); infine prevede che, in
caso di mancato riscontro, il parere deve intendersi reso in senso negativo
(comma 3).
40.2. Tale norma, al pari di altre ritenute di principio dalla giurisprudenza
della Corte (cfr. sentenze n. 167 del 2014, n. 300, n. 101 e n. 64 del 2013, n.
201 del 2012, n. 254 del 2010), anche in specifico riferimento a funzioni
ascritte agli uffici tecnici della Regione analoghe a quella in esame (sentenze
n. 64 del 2013 e n. 182 del 2006), “riveste una posizione ‘fondante’ […] attesa la
rilevanza del bene protetto, che involge i valori di tutela dell’incolumità pubblica, i quali
non tollerano alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali” (sentenza n.
167 del 2014).
40.3. Le disposizioni regionali di cui all’art. 24, c. 9, pertanto, nella parte in
cui assegnano ai Comuni – piuttosto che al competente ufficio tecnico
regionale ‒ il compito di rendere il parere sugli strumenti urbanistici
generali e attuativi dei Comuni siti in zone sismiche, si pongono in
contrasto con il principio fondamentale posto dall’art. 89 del d.P.R. n. 380
del 2001.
40.4. Va soggiunto che, neppure appare rilevante la circostanza che l’art. 20
della legge 10 dicembre 1981, n. 741 (“Ulteriori norme per l’accelerazione
delle procedure per l’esecuzione di opere pubbliche”) avesse consentito alle
Regioni di prevedere uno snellimento delle procedure e di introdurre
norme per l’adeguamento degli strumenti urbanistici generali e
particolareggiati vigenti, nonché sui criteri per la formazione degli
strumenti urbanistici ai fini della prevenzione del rischio sismico.
40.5. Sul punto, la Corte costituzionale ha già chiarito che “l’intera materia è
stata oggetto di una più recente completa regolazione, che si è tradotta nelle vigenti
disposizioni di cui al d.P.R. n. 380 del 2001 […] il quale ha fatto venire meno –
anche in mancanza di formale abrogazione – le possibilità di deroga di cui all’art. 20
della legge n. 741 del 1981” (sentenza n. 64 del 2013; nello stesso senso,
sentenza n. 182 del 2006).
40.6. La disposizione in esame, dunque, si pone, ad avviso della Sezione, in
netto contrasto con i principi fondamentali in materia di “governo del
territorio” e di “protezione civile” contenuti nel citato art. 89 del d.P.R. n. 380
del 2001. Secondo quest’ultimo, infatti, il parere sugli strumenti urbanistici
generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da consolidare deve
essere richiesto al “competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici
generali e particolareggiati prima della delibera di adozione nonché sulle lottizzazioni
convenzionate prima della delibera di approvazione, e loro varianti, ai fini della verifica
della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del
territorio” (comma 1).
41. Per le considerazioni che precedono deve ritenersi, pertanto, rilevante e
non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell’articolo 24, c. 9, della legge della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n.
11, nella parte in cui stabilisce che sono i Comuni, anziché l’ufficio tecnico
regionale competente, a rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali
e attuativi dei Comuni siti in zone sismiche, stante il suo contrasto con l’art.
117, terzo comma, Cost., in ragione della interposta norma rafforzata,
espressione di un principio generale dell’ordinamento giuridico,
rappresentata dall’art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001.
In conclusione, per quanto sin qui argomentato:
-va definitivamente respinto l’appello n.r.g.. 4828/2017;
-va parzialmente respinto l’appello n.r.g. 4825/2017, come in motivazione,
e per il resto va dichiarata rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell’articolo dell’art. 29, c. 9, della
L.R. Umbria 25 febbraio 2005, n. 11, per contrasto con l’art. 117, terzo
comma, Cost., nella parte in cui prevede che “Il comune, in sede di adozione del
piano attuativo e tenuto conto della relazione geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa
alle aree interessate, nonché degli studi di microzonazione sismica di dettaglio nei casi
previsti dalle normative vigenti, esprime parere ai fini dell’articolo 89 del D.P.R. n.
380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della commissione
comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio”; per l’effetto, va sospeso in
parte qua, il relativo giudizio previa trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione del suindicato incidente di costituzionalità.
Le spese di entrambi gli appelli sono riservate al definitivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), previa loro
riunione, così provvede sugli appelli n. 4825/2017 e n. 4828/2017:
1) definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g.. 4828/2017, lo respinge.
2) in parte respinge l’appello n.r.g. 4825/2017 e per il resto dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell’articolo 29, c. 9, della L.R. Umbria 25 febbraio 2005, n.
11, per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui
prevede che “Il comune, in sede di adozione del piano attuativo e tenuto conto della
relazione geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa alle aree interessate, nonché degli
studi di microzonazione sismica di dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti,
esprime parere ai fini dell’articolo 89 del D.P.R. n. 380/2001 ed ai fini idrogeologici e
idraulici, sentito il parere della commissione comunale per la qualità architettonica ed il
paesaggio”;
3) sospende, per l’effetto, il giudizio sull’appello n.r.g. 4825/2017 e dispone
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
4) rinvia ogni ulteriore statuizione di merito all’esito del giudizio incidentale
promosso con la presente pronuncia;
6) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia
notificata alle parti costituite e al Presidente della Giunta regionale
dell’Umbria, nonché comunicata al Presidente del Consiglio regionale
dell’Umbria.
Spese di entrambi gli appelli al definitivo.
Ordina che la presente sentenza/ordinanza sia eseguita dall’autorità
amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 13 maggio e 10 giugno 2021 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco, Presidente
Oberdan Forlenza, Consigliere
Luca Lamberti, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE Giuseppe Rotondo
IL PRESIDENTE Raffaele Greco
IL SEGRETARIO