Edilizia Residenziale Pubblica e lavoratore autonomo

SENTENZA N. 112
ANNO 2021
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Giancarlo CORAGGIO; Giudici : Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA,
Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 31, comma 3, ultimo capoverso, e comma 4, lettera a),
della legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2009, n. 27 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
edilizia residenziale pubblica), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione
quarta, nel procedimento vertente tra M.G. T. e la MM Casa spa e altri, con provvedimento («sentenza non
definitiva») del 13 febbraio 2020, iscritto al n. 111 del registro ordinanze 2020 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell’anno 2020.
Visti gli atti di costituzione di M.G. T. e della Regione Lombardia;
udita nell’udienza pubblica del 27 aprile 2021 la Giudice relatrice Emanuela Navarretta;
uditi l’avvocato Pietro Giambattista Bembo per M.G. T. e l’avvocata Maria Lucia Tamborino per la
Regione Lombardia, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte
del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 27 aprile 2021.

Ritenuto in fatto
1.– Con provvedimento («sentenza non definitiva») del 13 febbraio 2020, iscritto al registro ordinanze
n. 111 del 2020, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione quarta, ha sollevato, in
riferimento all’art. 3 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 31, comma 3, ultimo
capoverso, e comma 4, lettera a), della legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2009, n. 27 (Testo unico
delle leggi regionali in materia di edilizia residenziale pubblica), nella parte in cui, ai fini della
determinazione dei canoni di locazione, «non consentono la collocazione nell’area della protezione a
soggetti che percepiscono redditi da lavoro autonomo».
2.– In punto di fatto, il giudice rimettente riferisce che M.G. T., parte ricorrente nel giudizio a quo,
aveva impugnato il provvedimento con il quale il gestore del patrimonio di edilizia residenziale pubblica
(ERP) del Comune di Milano aveva respinto il suo reclamo avverso la determinazione, per il biennio
2018-2019, dei nuovi canoni di locazione relativi all’abitazione a lei assegnata.
2.1.– Il TAR Lombardia espone che il gestore, nello stimare i canoni di locazione dovuti dalla ricorrente
sulla base della classe “B1” (area “accesso”), aveva correttamente fatto applicazione dei commi 3 e 4
dell’art. 31 della legge reg. Lombardia n. 27 del 2009 alla tipologia di reddito, alla situazione patrimoniale e
anagrafica, nonché al corrispondente valore ISEE-ERP dell’interessata.
Osserva, infatti, il giudice a quo che l’art. 31, comma 4, lettera a) della legge regionale citata riserva
l’area della “protezione”, riferita ai nuclei familiari con ISEE-ERP fino a 9.000,00 euro, ai soli assegnatari
«con reddito imponibile derivante esclusivamente o prevalentemente da pensione o da lavoro dipendente od
assimilato, ivi compresi i redditi percepiti ai sensi della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in
materia di occupazione e mercato del lavoro) e del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione
delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30) o da
sussidi erogati da enti pubblici o di assistenza o beneficenza legalmente riconosciuti». Di conseguenza, la
ricorrente, pur avendo un reddito di entità riferibile all’area della protezione (nello specifico: euro 2.539,00
nell’anno 2015; euro 534,00 nell’anno 2016; euro 3.205,00 nell’anno 2017; euro 3.567,00 nell’anno 2018),
risultava, necessariamente, esclusa da tale inquadramento, in ragione dell’incontestata provenienza del suo
unico reddito da un’attività di lavoro autonomo. Nella fattispecie – riferisce, dunque, il rimettente – non
poteva che operare «la previsione residuale di cui all’art. 31, comma 3, ultimo capoverso, con l’applicazione
di un ISEE-ERP non inferiore a 9.001,00 euro e la conseguente collocazione dell’interessata nell’area
dell’accesso, disciplinata dai commi 4, lettera b) e 5, lettera b) del citato art. 31».
2.2.– Così ricostruito il quadro normativo, il TAR Lombardia contesta la legittimità costituzionale dei
citati commi 3 e 4 dell’art. 31 della legge reg. Lombardia n. 27 del 2009, in quanto, a fronte di una
situazione patrimoniale ascrivibile per la sua entità all’area della protezione, la posizione della ricorrente nel
giudizio a quo veniva esclusa da tale inquadramento, solo a cagione della provenienza del suo reddito da
un’attività di lavoro autonomo, consistente nello svolgimento di servizi stagionali di prenotazione e di
gestione di alloggi turistici per conto di terzi.
3.– In punto di rilevanza, il giudice rimettente afferma che «l’applicazione della norma della cui
legittimità costituzionale si dubita ha determinato il rigetto dell’istanza di revisione avanzata dalla
ricorrente» e soltanto «l’eventuale accoglimento della relativa questione, con la conseguente caducazione
della norma sottoposta al vaglio di costituzionalità», consentirebbe nel giudizio a quo di annullare il
provvedimento impugnato, che confermava l’applicazione di un canone pari a euro 101,44 mensili per gli
anni 2018 e 2019.
4.– Quanto alla non manifesta infondatezza, il TAR Lombardia ritiene che sussistano dubbi di
legittimità costituzionale della normativa censurata, per violazione dell’art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevole disparità di trattamento fra posizioni sostanzialmente uguali. Secondo il rimettente, le norme
sottoporrebbero a una disciplina differenziata «situazioni di precarietà economico-reddituale analoghe o
addirittura identiche», facendo irragionevolmente discendere la disparità di trattamento dalla mera diversità
della fonte del reddito. Ad avviso del giudice a quo, la scelta del legislatore regionale di sottoporre interessi
così simili a regole tanto divergenti sarebbe «manifestamente illogica». In particolare, il trattamento
deteriore riservato ai lavoratori autonomi non potrebbe trovare una valida ragione giustificatrice nel distinto
regime di controllo fiscale, cui sarebbero sottoposte le varie tipologie di reddito.
5.– Il giudice rimettente osserva, inoltre, che sarebbe impossibile interpretare in un senso conforme alla
Costituzione le richiamate previsioni della legge regionale, poiché ad impedirlo sarebbe l’inequivoco dato
testuale delle disposizioni richiamate, che non lasciano alcun margine di flessibilità, sul piano ermeneutico,
tale da consentire un distacco dal significato letterale, fatto proprio dal provvedimento introduttivo del
processo incidentale.
6.– Con atto depositato il 20 luglio 2020, il Presidente della Regione Lombardia si è costituito in
giudizio, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata.
6.1.– Nel merito, la Regione afferma che le «situazioni dei lavoratori dipendenti e dei lavoratori
autonomi» sarebbero soltanto «“apparentemente” simili», in quanto la differenziazione avrebbe fondate
giustificazioni storiche, tuttora rilevanti. In particolare, il diverso trattamento dei lavoratori autonomi
deriverebbe dall’istituzione, con la legge 14 febbraio 1963, n. 60 (Liquidazione del patrimonio edilizio della
Gestione I.N.A.- Casa e istituzione di un programma decennale di costruzione di alloggi per lavoratori), di
un fondo destinato alla costruzione di alloggi per l’edilizia residenziale pubblica, alimentato, sino ai primi
anni Novanta del secolo scorso, mediante prelievi effettuati sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti. La
difesa regionale osserva, pertanto, che quelle dei lavoratori autonomi e dei lavoratori dipendenti sarebbero
«situazioni non sostanzialmente uguali», in quanto i primi non avrebbero contribuito ad alimentare il fondo
per l’edilizia pubblica. A tale riguardo, la Regione richiama il precedente di questa Corte (sentenza n. 424
del 1995, che a sua volta citava la sentenza n. 241 del 1989), secondo cui «l’ammissione […] alla fruizione
di una parte dei contributi [Gescal – Gestione case per i lavoratori] di soggetti individuati soltanto in
funzione della subita incidenza nel loro patrimonio immobiliare degli effetti distruttivi provocati da
determinate calamità naturali, a prescindere quindi dalla qualità di lavoratori dipendenti, oltre che palesarsi
irragionevole in sé, comporta anche violazione del principio di uguaglianza a causa della parificazione del
trattamento di situazioni diverse».
Le norme censurate sarebbero, dunque, motivate dalla necessità di non operare una parificazione, sotto
il profilo della determinazione dei canoni, tra posizioni che si assumono come differenti, fermo restando che
alle stesse sarebbe comunque riservato un medesimo trattamento relativamente all’accesso all’edilizia
residenziale pubblica.
A ulteriore supporto della legittimità costituzionale delle disposizioni censurate, la Regione richiama,
infine, taluni provvedimenti dello Stato nonché previsioni di altre leggi regionali, che introdurrebbero regimi
differenziati per categorie di lavoratori nella disciplina degli alloggi pubblici. Sono evocate, in tal senso: la
delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica del 13 marzo 1995; l’art. 21 della
legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l’edilizia residenziale); l’art. 31, comma 1, della legge della
Regione Puglia 7 aprile 2014, n. 10 (Nuova disciplina per l’assegnazione e la determinazione dei canoni di
locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica); l’art. 8 della legge della Regione Piemonte 7
febbraio 2010, n. 3 (Norme in materia di edilizia sociale).
In virtù di tali premesse, la difesa regionale ritiene infondati i dubbi di legittimità costituzionale, posto
che la disparità di trattamento sarebbe giustificata da vicende storiche che – come si legge testualmente
nell’atto di intervento – «forse ancora oggi hanno ragione di giustificare una diversità di disciplina,
considerato che i contributi GESCAL sono cessati solo in tempi recenti (1992) [recte: 1995] e che le
costruzioni esistenti sono state realizzate grazie a quei contributi».
7.– Con atto depositato il 17 settembre 2020 si è costituita in giudizio M.G. T., ricorrente nel
procedimento a quo, invocando l’accoglimento della questione sollevata.
La difesa della parte insiste sull’irragionevolezza della discriminazione operata dalla disposizione
censurata, che applicherebbe un trattamento deteriore ai lavoratori autonomi con redditi particolarmente
bassi. La loro situazione economica e lavorativa sarebbe, invero, «ben peggiore di coloro che risultano
garantiti dalla norma impugnata, non avendo rispetto a questi né la certezza di stipendi e pensioni mensili,
né la certezza della continuità della collaborazione».
A sostegno della rilevanza della questione, si precisa, inoltre, che, se alla ricorrente fosse applicato il
metodo di calcolo del canone per la categoria A1 (protezione), anziché per quella B (accesso), questo
ammonterebbe alla somma di euro 240,00 annui, in luogo di euro 1.217,28 annui (euro 101,44 mensili). Né
potrebbe dubitarsi dell’attualità dell’«interesse alla pronuncia di illegittimità costituzionale della norma
impugnata», in quanto essa è «condizione per la decisione del giudizio avanti al TAR, oltre che per
l’annullamento del provvedimento di MM Casa spa, che peraltro anche in occasione della graduatoria per gli
anni 2020-2021 continua ad applicare il dettato normativo contestato e non mutato».
8.– Con memoria integrativa depositata in data 5 marzo 2021, il Presidente della Regione Lombardia ha
ulteriormente ribadito che il fondo di contribuzione versato, a beneficio dell’edilizia residenziale pubblica,
dai soli lavoratori dipendenti deporrebbe a favore del rigetto della questione sollevata.
9.– In data 2 aprile 2021, anche la parte privata ha depositato memoria integrativa di replica alle difese
della Regione Lombardia, evidenziando il carattere meramente storico delle ragioni addotte da quest’ultima.
Tali motivazioni, a distanza di un trentennio dalla cessata riscossione dei contributi GESCAL a carico dei
lavoratori dipendenti, non sarebbero più idonee a sostenere una disciplina eterogenea nella determinazione
dei canoni di locazione.
Si rileva, inoltre, il carattere inconferente del richiamo a leggi di altre Regioni ritenute analoghe rispetto
a quella censurata, dato che, viceversa, esse contemplerebbero una disciplina nient’affatto equivalente a
quella oggetto della presente questione di legittimità costituzionale. Le norme regionali evocate
«espressamente prevedono “l’anzianità di contribuzione nella gestione case per i lavoratori GESCAL” quale
criterio preferenziale»; per converso, le disposizioni oggetto del giudizio non menzionano i richiamati
contributi, né li associano ad un meccanismo preferenziale, bensì – secondo la difesa della parte privata – si
limiterebbero ad imporre, a scapito dei redditi da lavoro autonomo, uno sbarramento a priori all’accesso ai
canoni di locazione più favorevoli.
10.– Nell’udienza del 27 aprile 2021 sono intervenute la parte costituita in giudizio e la difesa regionale,
che hanno insistito per le conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto
1.– Con provvedimento («sentenza non definitiva») del 13 febbraio 2020, iscritto al reg. ord. n. 111 del
2020, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione quarta, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell’art. 31, comma 3, ultimo capoverso, e comma 4, lettera a), della legge della
Regione Lombardia 4 dicembre 2009, n. 27 (Testo unico delle leggi regionali in materia di edilizia
residenziale pubblica), in riferimento all’art. 3 della Costituzione, nella parte in cui, ai fini della
determinazione dei canoni di locazione “sopportabili”, «non consentono la collocazione nell’area della
protezione a soggetti che percepiscono redditi da lavoro autonomo».
L’art. 31, comma 3, ultimo capoverso, della citata legge regionale prevede, in particolare, che «[p]er i
nuclei familiari con una tipologia di reddito con caratteristiche diverse da quelle previste dal comma 4,
lettera a), la verifica dell’incidenza massima del canone sull’ISE-ERP è effettuata sulla base della classe
ISEE-ERP di appartenenza, comunque non inferiore a 9.001,00 euro, considerando il corrispondente valore
ISE-ERP».
In sostanza, i redditi diversi da quelli derivanti «esclusivamente o prevalentemente da pensione o da
lavoro dipendente od assimilato» (art. 31, comma 4, lettera a), pur se di entità inferiore a 9.000,00 euro,
vengono automaticamente collocati, ai fini della determinazione del canone sopportabile, nella categoria
superiore a quella della “protezione”, che l’art. 31, comma 4, lettera b), definisce area dell’“accesso”.
Secondo il rimettente tali previsioni determinerebbero, per i nuclei familiari con un reddito da lavoro
autonomo il cui ISEE-ERP sia di entità inferiore alla soglia dei 9.000,00 euro – come si riscontra nella
situazione in cui versa la ricorrente nel giudizio a quo –, un’impossibilità a vedersi collocati nella più
favorevole categoria della protezione (art. 31, lettera a), in quanto riservata ai soli nuclei familiari, il cui
reddito provenga esclusivamente o prevalentemente da pensione, da lavoro dipendente o assimilato.
2.– Ad avviso del rimettente, l’esclusione dalla categoria della protezione dei soggetti il cui reddito
derivi da lavoro autonomo determinerebbe una violazione dell’«art. 3 della Costituzione sotto il profilo del
trattamento diverso di situazioni sostanzialmente uguali e della ragionevolezza della scelta operata dal
legislatore».
Il giudice a quo ritiene non manifestamente infondato il contrasto con l’art. 3 Cost., in quanto le norme
censurate «sottopongono a un trattamento differenziato […] situazioni di precarietà economico-reddituale
analoghe o addirittura identiche […] sol perché il reddito posseduto deriva da lavoro autonomo anziché da
pensione, lavoro dipendente o assimilato».
D’altro canto, il TAR Lombardia esclude che «il trattamento deteriore riservato ai soggetti percettori di
reddito da lavoro autonomo […] possa trovare valida ragione giustificatrice nella differente tipologia di
rapporto lavorativo che viene in rilievo». In particolare, confuta che il diverso trattamento «riservato alle
entrate da lavoro dipendente, pensionistiche e provenienti da enti pubblici possa trovare giustificazione nel
fatto che le stesse provengono da tipologie lavorative […] sottopost[e] a un controllo a monte, mentre
tipologie diverse di entrate non sarebbero soggette ad alcun tipo di verifica». Le modalità con cui si attuano i
controlli di natura tributaria non inficerebbero, infatti, la loro effettività, ben potendo – secondo il rimettente
– l’accertamento a posteriori sulle entrate derivanti dal lavoro autonomo essere effettuato in maniera non
meno efficace del vaglio operato a priori.
3.– Preliminarmente, è opportuno precisare che la forma della sentenza non definitiva, in luogo
dell’ordinanza, quale atto di promovimento del giudizio di legittimità costituzionale, non inficia in quanto
tale l’ammissibilità della questione.
Alla sentenza non definitiva può essere, infatti, riconosciuto, sul piano sostanziale, il carattere
dell’ordinanza di rimessione, sempre che il giudice a quo – come è avvenuto nel caso in esame – abbia
disposto, in conformità a quanto previsto dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), la sospensione del procedimento principale e la
trasmissione del fascicolo alla cancelleria di questa Corte, dopo aver valutato la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione (sentenze n. 116 del 2018, n. 275 del 2013, n. 256 del 2010, n. 151 del 2009 e
n. 452 del 1997).
4.– Nel merito la questione è fondata.
5.– Le disposizioni, che il rimettente censura, si inseriscono nel quadro di una disciplina dettata dalla
Regione Lombardia per determinare il canone di locazione cosiddetto sopportabile, relativo ad immobili
afferenti all’edilizia residenziale pubblica.
Tale tipologia di beni – come ha ribadito, anche di recente, questa Corte – è volta a soddisfare un
bisogno primario, in quanto «serve a “garantire un’abitazione a soggetti economicamente deboli nel luogo
ove è la sede dei loro interessi” (sentenza n. 176 del 2000), al fine di assicurare un’esistenza dignitosa a tutti
coloro che non dispongono di risorse sufficienti (art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
europea), mediante un servizio pubblico deputato alla “provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie
meno abbienti” (sentenza n. 168 del 2014)» (sentenza n. 44 del 2020).
La funzione che ispira le norme oggetto del presente giudizio è, in sostanza, quella di promuovere
l’effettività della tutela del diritto all’abitazione, «incluso nel catalogo dei diritti inviolabili», sin dalla
sentenza n. 404 del 1988 (si vedano di seguito, fra le altre, sentenze n. 44 del 2020, n. 168 del 2014, n. 161
del 2013, n. 61 del 2011, n. 176 del 2000 e l’ordinanza n. 76 del 2010), e che la giurisprudenza più recente
ascrive ai «requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla
Costituzione» (sentenza n. 44 del 2020).
6.– Se, dunque, la disciplina censurata è finalizzata a consentire, attraverso canoni di locazione
particolarmente vantaggiosi, il godimento effettivo di un diritto inviolabile a beneficio di nuclei familiari che
versano in condizioni di notevole fragilità economica, è sullo sfondo di un simile obiettivo che deve
indagarsi la denunciata disparità di trattamento.
Occorre, pertanto, in tale prospettiva, valutare se sia una misura dotata di ragionevole giustificazione
l’aver riservato l’accesso alla categoria della protezione ai soli nuclei familiari con redditi da pensione, da
lavoro dipendente o assimilato, escludendo gli assegnatari che, a parità di reddito, abbiano entrate derivanti
da un’attività di lavoro autonomo.
Come questa Corte ha avuto modo di affermare, infatti, «l’introduzione di regimi differenziati è
consentita solo in presenza di una causa normativa non palesemente irrazionale o arbitraria, che sia cioè
giustificata da una ragionevole correlazione tra la condizione cui è subordinata l’attribuzione del beneficio e
gli altri peculiari requisiti che ne condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio […] (sentenza n.
172 del 2013)» (sentenza n. 107 del 2018).
7.– Ebbene, in considerazione dell’obiettivo sotteso alla normativa censurata, non è dato ravvisare
alcuna ragionevole giustificazione a fondamento della diversa determinazione del canone di locazione, a
seconda che gli assegnatari degli alloggi siano titolari di redditi da pensione, da lavoro dipendente o
assimilato o percepiscano entrate da un’attività di lavoro autonomo.
In particolare, la ragionevolezza della disparità di trattamento non può rinvenirsi né sotto il profilo della
differente disciplina tributaria che caratterizza le varie tipologie di reddito, né avendo riguardo al contributo
finanziario offerto dai soli lavoratori dipendenti, in un risalente passato, alla realizzazione dell’edilizia
residenziale pubblica.
7.1.– Nella prima prospettiva – ipotizzata in chiave critica dallo stesso rimettente – non può
legittimamente afferire alla ratio della disciplina censurata il meccanismo impositivo, che caratterizza i
redditi da lavoro autonomo e li differenzia da quelli da pensione, da lavoro dipendente o assimilato.
Supporre che una simile divergenza possa giustificare la normativa censurata equivarrebbe a presumere
iuris et de iure la non veridicità delle dichiarazioni fiscali effettuate dai lavoratori autonomi, sì da ritenere
tale categoria di assegnatari a priori meno meritevole di beneficiare di politiche di giustizia sociale.
Dovendosi, dunque, escludere una tale ragione, la diversità di trattamento perde qualsivoglia
giustificazione correlabile alla fonte del reddito.
Il trattamento eterogeneo, sotto il profilo della determinazione dei canoni di locazione, andrebbe a
differenziare il godimento di un diritto inviolabile, in ragione della diversa fonte di reddito del nucleo
familiare e, più precisamente – in relazione alla questione posta dal rimettente –, in ragione della sua
provenienza da distinte tipologie di lavoro, quando invece il lavoro è tutelato «in tutte le sue forme» (art. 35,
primo comma, Cost.).
7.2.– Quanto al differente